Accordo con il pubblico ministero: il funzionario pubblico non è sospeso di diritto, decide l’Alta Corte

Il funzionario pubblico che ammette il fatto davanti al pubblico ministero non perde automaticamente il posto per tutta la durata del processo. L’Alta Corte di Cassazione e Giustizia, attraverso il Collegio per la risoluzione di questioni di diritto, ha stabilito che l’investitura del giudice penale con un accordo di riconoscimento di colpevolezza non equivale al rinvio a giudizio e quindi non fa scattare la sospensione di diritto del rapporto di servizio prevista dall’art. 513, comma (1), lettera l), dell’ordinanza d’urgenza del Governo n. 57/2019 sul Codice amministrativo. La decisione n. 75 del 22 giugno 2026 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania n. 680 del 17 agosto 2026 ed è vincolante per tutti i giudici, ai sensi dell’art. 521, comma (3), del Codice di procedura civile. La disposizione interpretata fa parte del Codice amministrativo, a sua volta in movimento dopo le modifiche alla carriera dei funzionari pubblici introdotte dalla legge n. 165/2026.

Il caso è partito da Constanța. Una funzionaria pubblica dell’apparato tecnico del sindaco della città di Constanța è stata sottoposta a indagini penali per il reato previsto dall’art. 12, comma (1), lettera b), della legge n. 78/2000, l’uso di informazioni non destinate alla pubblicità. Secondo l’accusa, tra il 20 dicembre 2021 e il 27 dicembre 2021, in qualità di funzionaria pubblica delegata alla funzione di segretario dell’unità amministrativo-territoriale e di candidata al concorso per la copertura di quella funzione, le è stato consentito dal segretario della commissione d’esame di formulare le tracce del proprio concorso, per ottenere un vantaggio rispetto al controcandidato.

Il 4 dicembre 2023 ha concluso un accordo di riconoscimento di colpevolezza con il pubblico ministero. Dopo che il giudice penale è stato investito dell’accordo, il sindaco della città di Constanța ha accertato, con provvedimento del 22 gennaio 2024, la sospensione di diritto del suo rapporto di servizio fino a una sentenza definitiva nel procedimento penale. Il Tribunale di Constanța ha respinto la domanda di annullamento, con la sentenza civile n. 209 del 12 febbraio 2025. In sede di ricorso per cassazione, la Corte d’appello di Constanța ha ritenuto che la questione fosse nuova e non risolta in giurisprudenza e l’ha rimessa all’Alta Corte, con ordinanza del 5 febbraio 2026.

Gli effetti che produce

Il primo effetto è che l’espressione contenuta nel Codice amministrativo riceve un significato fisso. La nozione di rinvio a giudizio di cui all’art. 513, comma (1), lettera l), ha, secondo la decisione, un senso tecnico-giuridico determinato dalla legislazione processuale penale e designa esclusivamente l’investitura del giudice mediante l’atto di accusa, alle condizioni degli artt. 327 e 328 del Codice di procedura penale.

Il secondo effetto è che il datore di lavoro pubblico non ha più un fondamento per la sospensione automatica in questa ipotesi. La sospensione di diritto opera senza alcuna valutazione del datore di lavoro, per il solo accertamento della situazione prevista dalla legge, e l’Alta Corte ha chiarito che quella situazione non ricorre quando il giudice è stato investito di un accordo di riconoscimento di colpevolezza.

Il terzo effetto riguarda i procedimenti pendenti. La decisione è vincolante dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Romania, quindi i giudici che stanno esaminando impugnazioni contro provvedimenti di sospensione fondati su questa disposizione devono applicarla. Per i provvedimenti già emessi, la via resta quella ordinaria del contenzioso amministrativo, con i suoi termini.

Il quarto effetto è la delimitazione di due procedure penali che sembravano intercambiabili. L’investitura del giudice mediante l’atto di accusa apre la procedura di camera preliminare e poi il giudizio, dove il giudice può pronunciare una qualsiasi delle soluzioni previste dall’art. 396 del Codice di procedura penale, compresa l’assoluzione. Nella procedura dell’accordo, la competenza del giudice è limitata alle soluzioni dell’art. 485: ammette l’accordo e pronuncia una delle soluzioni concordate, oppure lo respinge e rinvia la causa al pubblico ministero per la prosecuzione delle indagini penali. L’assoluzione non è tra queste.

Il quinto effetto riguarda l’ambito di applicazione della decisione, che è stretto e va letto come tale. L’Alta Corte si è pronunciata esclusivamente sul caso di sospensione di cui all’art. 513, comma (1), lettera l), cioè quello legato al rinvio a giudizio per uno dei reati indicati all’art. 465, lettera h), del Codice amministrativo. Non ha esaminato gli altri casi di sospensione, né che cosa accade dopo che il giudice ammette l’accordo e pronuncia una condanna divenuta definitiva.

Il sesto effetto è di metodo e ha una portata più ampia del caso concreto. La Corte ha affermato che una norma restrittiva, che incide sull’esercizio della funzione pubblica, si interpreta in modo stretto e che l’interpretazione non può aggiungere nulla alla legge. Il giudice applica la volontà del legislatore espressa nel testo, non la completa. È un argomento riutilizzabile ogni volta che si chiede di estendere una conseguenza automatica a una situazione che il testo non menziona.

Che cosa cambia rispetto a prima

Non esisteva una risposta vincolante, ma esisteva una prassi, e andava esattamente nella direzione opposta. Su richiesta dell’Alta Corte, i giudici nazionali hanno comunicato un’opinione maggioritaria secondo cui l’investitura del giudice con un accordo di riconoscimento di colpevolezza equivale al rinvio a giudizio, per cui la sospensione di diritto opera alle stesse condizioni previste per l’atto di accusa. A sostegno di questa opinione sono state individuate tre sentenze definitive: la sentenza n. 1.281 del 23 luglio 2024 della Corte d’appello di Bucarest, divenuta definitiva con la decisione n. 1.891 del 2 aprile 2025 dell’Alta Corte, Sezione del contenzioso amministrativo e tributario; la sentenza n. 172 del 29 aprile 2025 del Tribunale di Giurgiu, definitiva per mancata impugnazione; e la sentenza n. 987 del 14 agosto 2025 del Tribunale di Constanța, definitiva con la decisione n. 274 del 12 marzo 2026 della Corte d’appello di Constanța.

L’opinione contraria, quella ora accolta dall’Alta Corte, era minoritaria e puramente teorica. La decisione afferma espressamente che in quel senso non è stata individuata alcuna prassi giudiziaria, ma solo punti di vista formulati dai giudici. La decisione n. 75/2026 non previene quindi una prassi divergente, ma ne ribalta una uniforme, che comprendeva anche una pronuncia su un caso concreto della stessa Sezione del contenzioso amministrativo e tributario dell’Alta Corte.

Il ragionamento alla base della prassi maggioritaria era quello della finalità della norma: il testo proteggerebbe il prestigio della funzione pubblica e impedirebbe l’esercizio delle attribuzioni da parte di un funzionario sul quale gravano sospetti ragionevoli riguardo a reati incompatibili con la funzione. Se la sospensione interviene con l’atto di accusa, dove il giudice potrebbe perfino assolvere, a maggior ragione dovrebbe intervenire con un accordo in cui l’imputato si assume il fatto e accetta la qualificazione giuridica. La stessa linea è stata sostenuta anche dal comune convenuto nella controversia di Constanța, con la comparsa di risposta depositata in sede di ricorso per cassazione. Il Tribunale di Constanța aveva già respinto la domanda della funzionaria, ma con una motivazione molto più breve, limitandosi a rilevare che ricorrevano le previsioni dell’art. 513, comma (1), lettera l).

Il Pubblico Ministero ha seguito la stessa linea. Il procuratore capo della Sezione giudiziaria ha chiesto all’Alta Corte di stabilire esattamente il contrario della soluzione poi adottata, cioè che l’investitura del giudice con un accordo equivale al rinvio a giudizio e giustifica la sospensione, nella misura in cui l’accordo riguarda uno dei reati di cui all’art. 465, comma (1), lettera h), del Codice amministrativo.

L’Alta Corte ha respinto questa costruzione con quattro argomenti. Il primo, testuale: l’art. 483, comma (2), del Codice di procedura penale ammette che, nella stessa causa, per alcuni imputati si concluda un accordo e per altri si disponga il rinvio a giudizio, il che non sarebbe stato necessario se le due cose significassero la stessa cosa. Il secondo, di effetti: le soluzioni possibili sono diverse, l’art. 396 rispetto all’art. 485. Il terzo, di storia legislativa: l’accordo di riconoscimento di colpevolezza esiste nel diritto processuale penale dal 1° febbraio 2014, quindi nel 2019, al momento dell’adozione del Codice amministrativo, il legislatore lo conosceva e ha comunque mantenuto la condizione del rinvio a giudizio, senza una formulazione più ampia. Il quarto, di prevedibilità: il destinatario della norma deve poter sapere in anticipo quando interviene una conseguenza che incide sull’esercizio della sua funzione.

La Corte ha fondato il proprio ragionamento anche sulla decisione della Corte costituzionale n. 279 del 23 aprile 2015, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania n. 431 del 17 giugno 2015, che aveva osservato la tendenza legislativa a spostare il momento della sospensione dall’esercizio dell’azione penale verso il rinvio a giudizio, cioè verso un momento processuale con maggiori garanzie. Ha richiamato, nello stesso senso, la sicurezza dei rapporti giuridici di cui all’art. 1, commi (3) e (5), della Costituzione e i requisiti di accessibilità e prevedibilità della legge desunti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

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