Senza documenti romeni la cittadinanza non si prova nemmeno in giudizio, e la Corte costituzionale dice che è compito del Parlamento

Un uomo che afferma di essere nato cittadino romeno non può chiedere a un giudice di accertarlo, perché la legge non prevede un’azione di questo tipo e la Corte costituzionale non ha il potere di inventarla. Questa è la conclusione della Sentenza n. 356 del 16 aprile 2026, pubblicata il 28 settembre 2026. Non è la prima volta che il giudice costituzionale guarda alla legge sulla cittadinanza romena n. 21/1991 e la lascia intatta: il 27 agosto 2026 erano uscite due sentenze su altri articoli della stessa legge, con cui la revoca della cittadinanza è rimasta con un solo mezzo di impugnazione e i minori all’estero senza scappatoia. La formula che la Corte ripete è sempre la stessa: la cittadinanza è, per sua natura, una questione di Stato.

L’eccezione è stata sollevata da Mihai Dinu Dimăncescu in un processo davanti al Tribunale di Bucarest, Sezione IV civile, avente per oggetto un’azione di accertamento della qualità di cittadino romeno. Il giudice ha rimesso la questione alla Corte con la sentenza civile n. 2.898 del 18 dicembre 2019, pronunciata nel fascicolo n. 6.064/3/2019**, e presso la Corte costituzionale il fascicolo ha ricevuto il numero 280D/2020.

Alla data in cui l’eccezione è stata formulata, l’art. 22 comma (1) della legge n. 21/1991 aveva questo contenuto: «La prova della cittadinanza romena si fa con la carta d’identità oppure, secondo il caso, con il vecchio libretto di identità, con il passaporto, con il titolo di viaggio senza la menzione “identità incerta”, con il certificato previsto all’art. 20 comma (6) o con i documenti previsti all’art. 23.» Il certificato di cui all’art. 20 comma (6) è quello rilasciato dopo la prestazione del giuramento, al termine della procedura di concessione o di riacquisto della cittadinanza. I documenti di cui all’art. 23 sono le prove di cittadinanza che le missioni diplomatiche e gli uffici consolari rilasciano, su richiesta, ai romeni che si trovano all’estero.

Il problema dell’autore, così come lo descrive la sentenza stessa, al paragrafo 7, è che non rientra in nessuna di queste ipotesi e nemmeno può arrivarci. La carta d’identità non ce l’ha, perché per il suo rilascio servono atti di stato civile aggiornati. Gli atti di stato civile non può ottenerli se non tramite trascrizione, impossibile finché non possiede una prova della cittadinanza. Passaporto o titolo di viaggio non ne ha, perché anche per questi si chiedono documenti d’identità o atti di stato civile. Il certificato di cui all’art. 20 comma (6) non ce l’ha, perché non si trova nella situazione di riacquistare la cittadinanza, e il documento di cui all’art. 23 presuppone l’esistenza preventiva di documenti romeni d’identità o di viaggio, anche scaduti. L’autore chiama questa situazione un «circolo vizioso», e la Corte riprende la sua parola nel testo, senza contestarla.

Perché il riacquisto non lo aiuta, benché sembri l’uscita più semplice? Perché ha un’altra natura giuridica e un altro momento da cui decorre. Il riacquisto presuppone la prova della perdita anteriore della cittadinanza, che qui non c’è, e produce effetti soltanto per il futuro, dalla data della prestazione del giuramento. Chi si considera cittadino dalla nascita e passa per il riacquisto finisce, in pratica, per riconoscere una perdita che contesta, e perde anche la possibilità di aver trasmesso la cittadinanza ai figli per filiazione con riguardo al passato. A sostegno di questa distinzione l’autore ha invocato la motivazione della Sentenza della Corte costituzionale n. 356 del 24 aprile 2012, pronunciata anch’essa sulla legge n. 21/1991.

Nel merito, le censure erano tre. La prima, la violazione del libero accesso alla giustizia di cui all’art. 21 della Costituzione, attraverso la limitazione dei mezzi di prova. La seconda, la violazione dell’art. 5 della Costituzione, letto insieme alla Convenzione europea sulla nazionalità, cioè sulla cittadinanza, ratificata con la legge n. 396/2002, i cui articoli da 10 a 13 chiedono agli Stati procedure per la conservazione della cittadinanza e per il rilascio di un attestato di cittadinanza, motivati per iscritto, soggetti a un mezzo di impugnazione e con costi ragionevoli. La terza, la lesione dell’art. 148 della Costituzione, perché la negazione della cittadinanza nazionale comporta anche la negazione della cittadinanza dell’Unione europea, con i diritti che ne derivano.

Il rappresentante del Pubblico Ministero ha chiesto il rigetto per inammissibilità, con un argomento breve: la legge dice espressamente con che cosa si prova la cittadinanza e, se la prova non si può fare così, esiste la procedura disciplinata dagli articoli da 13 a 19 della stessa legge. Quello che l’autore chiede è una seconda procedura, giudiziaria, che la legge non prevede, quindi si chiede alla Corte di agire come legislatore positivo.

In udienza l’avvocato dell’autore ha depositato un’ulteriore domanda: il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla compatibilità di una norma nazionale che non consente di provare la cittadinanza se non con documenti preesistenti, indisponibili per le persone emigrate o nate prima dell’anno 1949. La Corte ha riunito la domanda al merito e l’ha respinta perché infondata, spiegando, con rinvio alle sentenze della Corte di giustizia del 6 ottobre 1982, nella causa 283/81, CILFIT, e del 9 settembre 2015, nella causa C-160/14, Ferreira da Silva e Brito, che un rinvio pregiudiziale si giustifica soltanto se l’interpretazione del diritto dell’Unione è indispensabile per la soluzione dell’eccezione. Qui, dice la Corte, la domanda riguardava la situazione particolare dell’autore e il merito della causa, non un problema di interpretazione del diritto dell’Unione.

La risposta di merito sta in due paragrafi, il 32 e il 33. Un accoglimento nel senso richiesto avrebbe significato integrare il testo, che nomina i documenti di prova, con qualsiasi mezzo di prova utilizzato in un’azione di accertamento della qualità di cittadino romeno, azione che non è disciplinata dalla legge n. 21/1991. Ora, l’art. 2 comma (3) della legge n. 47/1992 prevede che il giudice costituzionale si pronunci soltanto sulla costituzionalità degli atti con cui è stato investito, senza poter modificare o integrare le disposizioni sottoposte al controllo. Al di là di questo limite, la Corte invoca la specificità dell’istituto della cittadinanza, che rappresenta, dice, in via esclusiva una questione di Stato, e il ruolo del Parlamento come unica autorità legislativa del Paese, di cui all’art. 61 comma (1) della Costituzione. La conclusione: la decisione spetta al legislatore. L’eccezione è stata respinta perché inammissibile, all’unanimità dei voti.

Un dettaglio di procedura spiega perché la Corte abbia giudicato un testo che non era più in vigore. Tra la rimessione e il giudizio, l’art. 22 comma (1) è stato riscritto due volte, con l’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 100/2024 e con la legge n. 14/2025. Secondo la Sentenza n. 766 del 15 giugno 2011, la Corte si pronuncia sulla forma che produce effetti nella causa pendente davanti al giudice, anche se la legge è cambiata nel frattempo. Per questo l’oggetto della sentenza è la formulazione anteriore alla modifica operata dall’ordinanza del 2024, e il titolo lo dice esplicitamente.

Il testo in vigore al 28 settembre 2026 è però un altro, e chi deposita una pratica dopo il 28 settembre 2026 deve guardare a quello, non a quello giudicato: «La prova della cittadinanza romena si fa con i documenti di identità previsti all’art. 12 comma (3) dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 97/2005 relativa all’anagrafe, al domicilio, alla residenza e ai documenti di identità dei cittadini romeni, ripubblicata, con le modifiche e le integrazioni successive, con il passaporto romeno, con il titolo di viaggio senza la menzione “identità incerta”, con il certificato provvisorio di cittadinanza e con i documenti previsti all’art. 23, in corso di validità, nonché con la carta di cittadinanza romena prevista all’art. 20 comma (8) e con il certificato di cittadinanza.» I documenti di identità a cui rinvia sono, secondo l’art. 12 comma (3) dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 97/2005, la carta d’identità, la carta d’identità semplice, la carta d’identità elettronica, la carta d’identità provvisoria e il libretto di identità.

Gli effetti che produce

La sentenza non toglie e non aggiunge alcuna parola alla legge. L’art. 22 comma (1) resta nella sua forma attuale, e la forma vecchia resta applicabile ai processi che si giudicano secondo essa. L’effetto giuridico diretto di un rigetto per inammissibilità è che il problema sollevato non riceve una risposta costituzionale, né in un senso né nell’altro.

Per una pratica in corso, la differenza tra i due tipi di rigetto cambia completamente ciò che l’avvocato può ancora fare. «Infondata» significa che il giudice costituzionale ha soppesato l’argomento, lo ha trovato sbagliato e ha confermato il testo, quindi la via costituzionale si chiude, ma il giudice del merito continua ad applicare la legge come prima. «Inammissibile» significa che il giudice costituzionale non è entrato nella discussione. Di solito questo lascia il terreno libero davanti al giudice del merito, come problema di interpretazione della legge. Qui no, e merita dirlo chiaramente: il motivo dell’inammissibilità è che la norma richiesta semplicemente non esiste nella legge, e un giudice non può crearla più di quanto possa crearla la Corte. Quindi, in questo caso, il rigetto per inammissibilità non apre nessuna porta davanti al giudice del merito.

Il secondo effetto è di precedente. La motivazione riafferma che l’istituto della cittadinanza è in via esclusiva una questione di Stato e che il diritto di stabilire come si prova la cittadinanza spetta al legislatore. La formulazione sarà citata nelle pratiche successive sulla stessa legge, come lo è stata anche nelle sentenze pubblicate il 27 agosto 2026.

Il terzo effetto riguarda il diritto europeo, ed è l’unico che lascia qualcosa di aperto. La Corte costituzionale ha rifiutato il rinvio pregiudiziale perché il diritto dell’Unione non era rilevante nel suo controllo di costituzionalità. Questo rifiuto non impedisce al giudice del merito di rivolgere egli stesso una domanda alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, se ritiene che l’interpretazione del diritto dell’Unione gli sia necessaria per decidere la causa.

Che cosa cambia rispetto a prima

Con questa sentenza, nulla. Ciò che è cambiato, tra il momento in cui l’eccezione è stata sollevata e la pubblicazione della risposta, è proprio il testo censurato, due volte, ed è la parte che un lettore frettoloso può capire al contrario.

La forma giudicata, quella del 2015, elencava cinque possibilità: la carta d’identità o il libretto di identità, il passaporto, il titolo di viaggio senza la menzione di identità incerta, il certificato di cui all’art. 20 comma (6) e i documenti di cui all’art. 23. L’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 100/2024, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania, Parte I, n. 740 del 29 luglio 2024, ha riscritto l’articolo, e le sue disposizioni relative alla carta di cittadinanza romena sono entrate in vigore il 1° settembre 2024, ai sensi dell’articolo XVI comma (2) dell’ordinanza. La legge n. 14/2025, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania, Parte I, n. 218 del 12 marzo 2025, ha ripreso l’articolo nella forma che si applica anche alla data della pubblicazione della sentenza.

L’elenco è diventato più lungo. Oltre alla carta d’identità e al libretto di identità, il testo rinvia ora a tutti i documenti di identità dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 97/2005, quindi anche alla carta d’identità elettronica e alla carta d’identità provvisoria. Il passaporto è definito esplicitamente «romeno». Sono comparsi tre documenti che nella forma vecchia non esistevano: il certificato provvisorio di cittadinanza, la carta di cittadinanza romena e il certificato di cittadinanza. I certificati di cittadinanza rilasciati prima dell’ordinanza producono, ai sensi dell’articolo XVII comma (3) della stessa, gli stessi effetti giuridici della nuova carta.

È comparsa però anche una restrizione che non esisteva: la locuzione «in corso di validità». Il testo vecchio non chiedeva da nessuna parte che il documento fosse valido alla data in cui si fa la prova. Per chi ha nel cassetto un libretto di identità scaduto da vent’anni, la differenza non è teorica.

Ciò che non è cambiato è il tipo di norma. Prima come adesso, l’art. 22 comma (1) è un elenco di documenti. Né la forma del 2024 né quella del 2025 hanno aggiunto una via giudiziaria di accertamento della cittadinanza, né hanno previsto che cosa accade a chi non possiede nessuno dei documenti elencati. In altre parole, il circolo vizioso descritto al paragrafo 7 della sentenza è esattamente altrettanto chiuso il 28 settembre 2026 quanto lo era il 18 dicembre 2019.

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