Verbot von Prämien und Geschenkgutscheinen im öffentlichen Dienst 2018 bleibt verfassungsgemäß: Verfassungsgericht weist Einrede von Vișeu de Sus zurück

Das Jahr, in dem niemand im öffentlichen Sektor eine Prämie, einen Geschenkgutschein, eine Verpflegungs- oder eine Urlaubszulage erhalten hat, hat den Verfassungstest bestanden, acht Jahre zu spät. Das Verfassungsgericht hat die Einrede zurückgewiesen, die die Stadt Vișeu de Sus im Kreis Maramureș gegen Art. 9 Abs. (1) der Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 90/2017 erhoben hatte, gegen die Bestimmung also, die diese Ansprüche für das gesamte Jahr 2018 stillgelegt hat. Die Entscheidung setzt eine gefestigte Linie des Gerichts fort, dieselbe, auf der auch die Zurückweisung der Einrede zum Gehaltsstopp im öffentlichen Dienst in den Jahren 2021 und 2022 beruhte: Ansprüche, die zum Grundgehalt hinzukommen, dürfen per Gesetz gestoppt werden, wenn der Staat seine Ausgaben zusammenzieht.

Der Ausdruck „steuer- und haushaltspolitische Maßnahme” klingt technisch, deckt aber etwas Einfaches ab. Der Staat hat zwei Hebel, die er innerhalb eines Jahres bewegen kann: wie viel er einnimmt, das ist die steuerliche Seite, und wie viel er ausgibt, das ist die haushaltspolitische. Die Verordnung vom Dezember 2017 hat am zweiten Hebel gezogen, wenige Tage vor Beginn der Beratungen über den Haushalt 2018, und ihre Präambel sagt klar, warum: Ohne diese Maßnahmen hätte das Defizit des konsolidierten Gesamthaushalts im Jahr 2018 zusätzlich um 5,14% des Bruttoinlandsprodukts belastet, und das Defizit hätte die Schwelle von 3% überschritten, die der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorsieht. Der Stopp der Prämien und der Gutscheine war eine der Einsparungen, die in diese Rechnung eingingen.

Die angegriffene Bestimmung besagte, dass die öffentlichen Einrichtungen und Behörden im Jahr 2018, unabhängig von Finanzierungssystem und Unterstellung und einschließlich der bei ihnen angesiedelten, vollständig aus eigenen Einnahmen finanzierten Tätigkeiten, „ihrem Personal keine Geschenkgutscheine, keine Prämien und auch nicht die im Rahmengesetz Nr. 153/2017 vorgesehene Verpflegungszulage und Urlaubszulage gewähren”. Die Definition der erfassten Einrichtungen stammt aus zwei Quellen, Art. 2 Abs. (1) Nr. 30 des Gesetzes Nr. 500/2002 über die öffentlichen Finanzen und Art. 2 Abs. (1) Nr. 39 des Gesetzes Nr. 273/2006 über die kommunalen Finanzen, und deckt damit praktisch den gesamten öffentlichen Sektor ab: Ministerien, Agenturen, Bürgermeisterämter, Krankenhäuser, Schulen, Theater, ganz gleich, ob das Geld aus dem Staatshaushalt, aus dem Kommunalhaushalt oder aus den eigenen Einnahmen der Einrichtung kommt.

Die Einrede ist aus einem konkreten Rechtsstreit entstanden. Die Stadt Vișeu de Sus, vertreten durch ihren Bürgermeister, stand mit dem Rechnungshof im Streit über einige Leistungsprämien, also über die Ansprüche, die Art. 26 Abs. (1) des Rahmengesetzes Nr. 153/2017 den Anordnungsbefugten erlaubt, monatlich an Beschäftigte auszuzahlen, die unmittelbar an besonderen Ergebnissen mitgewirkt haben, begrenzt auf 5% der Kosten der Grundgehälter im Stellenplan. Das 2020 eröffnete Verfahren war in der Kassationsbeschwerde beim Berufungsgericht Cluj angelangt, das das Verfassungsgericht mit zivilrechtlichem Beschluss vom 19. April 2021 angerufen hat.

Die Stadt hat zwei Rügen vorgebracht, beide formeller Art, keine inhaltliche. Die erste: Die Besoldung sei nach Art. 73 Abs. (1) und Abs. (3) Buchst. o) und p) der Verfassung ein dem organischen Gesetz vorbehaltener Bereich, die Regierung habe dort also nicht per Dringlichkeitsverordnung eingreifen dürfen. Die zweite: Es habe die außergewöhnliche Lage gefehlt, die Art. 115 Abs. (4) der Verfassung für jede Dringlichkeitsverordnung verlangt, denn die Begründung habe von der positiven Wirkung auf den Staatshaushalt gesprochen, während der Kommunalhaushalt davon getrennt ist und die kommunalen Behörden nach Art. 11 des Rahmengesetzes Nr. 153/2017 frei über die Besoldung ihres eigenen Personals entscheiden.

Das Gericht hat auf beides geantwortet und beides zurückgewiesen. Zuschläge, Prämien und sonstige Anreize sind nach seiner gefestigten Rechtsprechung zusätzliche Gehaltsansprüche, keine Grundrechte, und der Gesetzgeber darf sie differenzieren, ändern, aussetzen oder auch streichen. Das Besoldungssystem findet sich, unabhängig von der Berufsgruppe, nicht unter den Bereichen, die Art. 73 Abs. (3) der Verfassung streng und abschließend aufzählt, ist also keine Materie des organischen Gesetzes. Zur Dringlichkeit hat das Gericht die Erwägungen der Entscheidung Nr. 230 vom 2. Juni 2020 aufgegriffen, mit der dieselbe Verordnung bereits geprüft worden war, und festgestellt, dass die Präambel sowohl die außergewöhnliche Lage als auch die Dringlichkeit objektiv und überzeugend begründet. Der Tenor ist kurz: Die Bestimmungen des Art. 9 Abs. (1) sowie die Verordnung in ihrer Gesamtheit sind im Verhältnis zu den vorgebrachten Rügen verfassungsgemäß. Die Entscheidung ist endgültig und allgemein verbindlich.

Welche Wirkungen der Rechtsakt hat

Die Entscheidung wirkt ab dem Tag der Veröffentlichung, dem 10. September 2026, nach Art. 147 Abs. (4) der Verfassung, der bestimmt, dass die Entscheidungen des Gerichts ab der Veröffentlichung allgemein verbindlich sind und nur für die Zukunft Wirkung haben. Da es eine zurückweisende Entscheidung ist, ändert sie keine Norm und öffnet keinen Weg zur Nachzahlung: Art. 9 Abs. (1) bleibt genau so, wie er 2017 geschrieben und 2018 angewandt wurde.

Die unmittelbarste Wirkung zeigt sich in dem Verfahren, aus dem die Sache hervorgegangen ist. Die Kassationsbeschwerde beim Berufungsgericht Cluj wird mit unangetasteter Bestimmung weiterverhandelt, die auf ihrer Verfassungswidrigkeit aufgebaute Verteidigung fällt damit weg. Hier lohnt ein Hinweis, den viele übersehen: Seit 2010, als das Gesetz Nr. 177/2010 die automatische Aussetzung des Verfahrens abgeschafft hat, hält die Erhebung einer Einrede der Verfassungswidrigkeit das Verfahren nicht mehr an. Das Gericht hätte die Kassationsbeschwerde also entscheiden können, ohne die Antwort des Verfassungsgerichts abzuwarten, und wenn es gewartet hat, hat es vier Jahre und acht Monate gewartet.

Für die übrigen Verfahren zu derselben Bestimmung schließt die Entscheidung eine Tür. Eine zusprechende Entscheidung hätte nach Art. 509 Abs. (1) Nr. 11 der Zivilprozessordnung die Wiederaufnahme der endgültigen Urteile in denjenigen Sachen erlaubt, in denen die Einrede erhoben worden war. Eine zurückweisende Entscheidung erlaubt davon nichts. Hinzu kommt, dass Gehaltsansprüche nach Art. 268 Abs. (1) Buchst. c) des Arbeitsgesetzbuchs drei Jahre nach Entstehung des Klagerechts verjähren, das Jahr 2018 ist also für alle, die nicht bereits ein Verfahren laufen haben, längst abgeschlossen.

Für die öffentlichen Einrichtungen, die diese Ansprüche 2018 dennoch ausgezahlt haben und dafür Maßnahmen des Rechnungshofs erhalten haben, bestätigt die Entscheidung die Grundlage der Prüfung. Das Verbot war gültig, die Zahlung erfolgte also ohne Rechtsgrundlage, und das Argument der kommunalen Selbstverwaltung hat das Gericht nicht als ausreichend angesehen, um die Kommunalhaushalte aus dem Anwendungsbereich der Verordnung herauszunehmen.

Die wichtigste Wirkung ist allerdings die mittelbare, und sie betrifft das laufende Jahr. Die Begründung dieser Entscheidung, dass nämlich Prämien und Wertgutscheine zusätzliche Gehaltsansprüche sind, die per Gesetz ausgesetzt werden dürfen, gilt in gleicher Weise für die heute geltenden Bestimmungen. Im Jahr 2026 verbietet Art. XIX Abs. (1) und (3) des Gesetzes Nr. 141/2025 den öffentlichen Einrichtungen, Wertgutscheine mit Ausnahme der Krippengutscheine auszugeben und Prämien, Bonuszahlungen oder andere Ansprüche ähnlicher Art zu gewähren. Die Verpflegungszulage von 347 Lei im Monat und der Urlaubsgutschein von 800 Lei werden 2026 gewährt, aber nur Beschäftigten mit einem monatlichen Nettogehalt bis 6.000 Lei. Wer diese Bestimmungen angreifen wollte, startet nach dem 10. September 2026 aus einer verlorenen Position.

Was sich gegenüber der bisherigen Lage geändert hat

Bis zum 10. September 2026 war Art. 9 Abs. (1) der Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 90/2017 angewandt und in Verfahren herangezogen worden, hatte aber kein eigenes Verfassungsurteil. Die Verordnung war einmal geprüft worden, mit der Entscheidung Nr. 230 vom 2. Juni 2020, dort hatte sich das Gericht jedoch zu Art. 7 Abs. (2) und zum Billigungsgesetz geäußert, nicht zu Art. 9. Diese Entscheidung erstreckt die Lösung und die Erwägungen von 2020 auf Art. 9 Abs. (1) und fügt eine Antwort auf die Rüge zum organischen Gesetz hinzu, die das Gericht zuvor gesondert behandelt hatte, in der Entscheidung Nr. 543 vom 29. Oktober 2024.

Das Zweite, was sich geändert hat, allerdings früher, betrifft den Rechtsakt, nicht die Entscheidung. Das Verbot aus Abs. (1) blieb auch 2018 nicht vollständig. Das Gesetz Nr. 80/2018, mit dem das Parlament die Verordnung gebilligt hat, hat dem Art. 9 zwei neue Absätze hinzugefügt, (3) und (4), anwendbar ab dem 31. März 2018. Nach ihnen gewährten dieselben öffentlichen Einrichtungen 2018 doch eine einzige Urlaubszulage oder Urlaubsprämie in Form von Gutscheinen, auf der Grundlage der Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 8/2009, und für Militärangehörige, Polizisten, Beamte mit Sonderstatus im Strafvollzug und Zivilpersonal der Einrichtungen der Verteidigung und öffentlichen Ordnung wurden in Rumänien erbrachte touristische Leistungen abgerechnet. Mit anderen Worten: Die Urlaubszulage aus dem Rahmengesetz Nr. 153/2017 wurde gestoppt, aber durch den Urlaubsgutschein von 2009 ersetzt. Das tatsächliche Verbot ohne Ersatz blieb bei den Geschenkgutscheinen, den Prämien und der Verpflegungszulage.

Die dritte Änderung ist die zwischen 2018 und 2026, und sie zeigt, wie sich die Logik der Maßnahme verschoben hat. 2018 war die Sperre flach: nichts für niemanden, mit den Ausnahmen aus Abs. (2), den Prämien für Sportler, für technische Betreuerteams, für Schüler, Studierende, Forschende und Lehrkräfte mit Auszeichnungen bei Olympiaden und Wettbewerben. 2026 bleiben Prämien und Wertgutscheine gestoppt, mit Ausnahme der Krippengutscheine, aber die Verpflegungszulage und der Urlaubsgutschein werden mit einer Einkommensgrenze gewährt, bei Nettogehältern bis 6.000 Lei. Die Maßnahme ist also von der allgemeinen Aussetzung zur selektiven Gewährung übergegangen, was sie nicht für alle milder macht: Wer über der Grenze liegt, erhält von beiden nichts.

Vorteile und Nachteile

Praktische Hinweise

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