La prohibición de las primas y los cheques regalo para los empleados públicos en 2018 sigue siendo constitucional: el Tribunal Constitucional desestima la cuestión de Vișeu de Sus

El año en que nadie del sector público recibió prima, ni cheque regalo, ni indemnización de manutención o de vacaciones ha pasado, con ocho años de retraso, el examen de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha desestimado la cuestión planteada por la ciudad de Vișeu de Sus, en la provincia de Maramureș, contra el art. 9 apdo. (1) de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 90/2017, el texto que suspendió esos derechos durante todo el año 2018. La decisión continúa una línea constante del Tribunal, la misma en la que se apoyó la desestimación de la cuestión sobre la congelación de los salarios de los empleados públicos en 2021 y 2022: los derechos que se añaden al salario base pueden suspenderse por ley cuando el Estado aprieta sus gastos.

La expresión «medida fiscal y presupuestaria» suena técnica, pero cubre algo sencillo. El Estado tiene dos palancas que puede mover en un año: cuánto ingresa, la parte fiscal, y cuánto gasta, la parte presupuestaria. La ordenanza de diciembre de 2017 actuó sobre la segunda, pocos días antes de que entrara a debate el presupuesto de 2018, y su preámbulo dice sin rodeos por qué: la no adopción de las medidas habría generado un impacto adicional sobre el déficit del presupuesto general consolidado del 5,14 % del producto interior bruto en 2018, y el déficit habría superado el umbral del 3 % previsto en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La supresión de las primas y de los cheques fue uno de los ahorros que entraron en ese cálculo.

El texto impugnado decía que, en 2018, las instituciones y autoridades públicas, con independencia del sistema de financiación y de subordinación, incluidas las actividades financiadas íntegramente con ingresos propios creadas junto a ellas, «no conceden a su personal cheques regalo, primas, ni la indemnización de manutención y la indemnización de vacaciones previstas en la Ley marco n.º 153/2017». La definición de las instituciones afectadas procede de dos sitios, el art. 2 apdo. (1) punto 30 de la Ley n.º 500/2002 sobre las finanzas públicas y el art. 2 apdo. (1) punto 39 de la Ley n.º 273/2006 sobre las finanzas públicas locales, lo que cubre prácticamente todo el sector público: ministerios, agencias, ayuntamientos, hospitales, escuelas, teatros, sin importar si el dinero viene del presupuesto del Estado, del presupuesto local o de los ingresos propios de la institución.

La cuestión partió de un litigio concreto. La ciudad de Vișeu de Sus, representada por su alcalde, estaba en pleito con el Tribunal de Cuentas por unas primas de excelencia, es decir, los derechos que el art. 26 apdo. (1) de la Ley marco n.º 153/2017 permite conceder mensualmente a los ordenadores de créditos al personal que ha participado directamente en la obtención de resultados destacados, con el límite del 5 % de los gastos de salarios base de la plantilla. El asunto, abierto en 2020, había llegado en casación al Tribunal de Apelación de Cluj, que planteó la cuestión ante el Tribunal Constitucional mediante auto civil de 19 de abril de 2021.

La ciudad formuló dos críticas, ambas de forma, no de contenido. La primera: la retribución sería un ámbito reservado a la ley orgánica, conforme al art. 73 apdo. (1) y apdo. (3) letras o) y p) de la Constitución, de modo que el Gobierno no podía intervenir ahí mediante ordenanza de urgencia. La segunda: no habría existido la situación extraordinaria que el art. 115 apdo. (4) de la Constitución exige para cualquier ordenanza de urgencia, puesto que la memoria justificativa hablaba del efecto positivo sobre el presupuesto del Estado, mientras que el presupuesto local es distinto de este y las autoridades locales tienen, conforme al art. 11 de la Ley marco n.º 153/2017, libertad para decidir sobre la retribución de su propio personal.

El Tribunal respondió a ambas y las rechazó. Los pluses, las primas y los demás incentivos son, en su jurisprudencia constante, derechos salariales suplementarios, no derechos fundamentales, y el legislador puede diferenciarlos, modificarlos, suspenderlos o incluso suprimirlos. El sistema retributivo, sea cual sea la categoría profesional, no figura entre los ámbitos enumerados de forma estricta y taxativa en el art. 73 apdo. (3) de la Constitución, así que no es materia de ley orgánica. En cuanto a la urgencia, el Tribunal retomó los fundamentos de la Decisión n.º 230, de 2 de junio de 2020, por la que esa misma ordenanza ya había sido examinada, y constató que el preámbulo motiva de forma objetiva y convincente tanto la situación extraordinaria como la urgencia. El fallo es corto: las disposiciones del art. 9 apdo. (1), así como la ordenanza en su conjunto, son constitucionales en relación con las críticas formuladas. La decisión es definitiva y de obligado cumplimiento general.

Los efectos que produce

La decisión produce efectos desde la fecha de publicación, el 10 de septiembre de 2026, conforme al art. 147 apdo. (4) de la Constitución, que dispone que las decisiones del Tribunal son de obligado cumplimiento general desde la publicación y tienen fuerza solo hacia el futuro. Al ser una decisión desestimatoria, no modifica ninguna norma y no abre ninguna vía de recuperación: el art. 9 apdo. (1) sigue exactamente como se escribió en 2017 y como se aplicó en 2018.

El efecto más directo se ve en el asunto del que partió todo. La casación del Tribunal de Apelación de Cluj se sigue juzgando con el texto intacto, de modo que la defensa construida sobre su inconstitucionalidad cae. Aquí conviene una precisión que muchos pasan por alto: desde 2010, cuando la Ley n.º 177/2010 suprimió la suspensión de pleno derecho del proceso, plantear una cuestión de inconstitucionalidad ya no detiene el juicio. El órgano judicial podía, por tanto, resolver la casación sin esperar la respuesta del Tribunal, y si esperó, esperó cuatro años y ocho meses.

Para los demás pleitos sobre el mismo texto, la decisión cierra una puerta. Una decisión estimatoria habría permitido la revisión de las sentencias firmes dictadas en los asuntos en los que se había planteado la cuestión, conforme al art. 509 apdo. (1) punto 11 del Código de Procedimiento Civil. Una decisión desestimatoria no permite nada de eso. Además, los derechos salariales prescriben a los tres años desde el nacimiento de la acción, conforme al art. 268 apdo. (1) letra c) del Código del Trabajo, así que el año 2018 está cerrado desde hace mucho para quien no tenga ya un pleito iniciado.

Para las instituciones públicas que sí concedieron esos derechos en 2018 y recibieron medidas del Tribunal de Cuentas, la decisión confirma el fundamento del control. La prohibición era válida, luego el pago se hizo sin base legal, y el argumento de la autonomía local no fue acogido por el Tribunal como bastante para sacar los presupuestos locales del ámbito de la ordenanza.

El efecto más importante es, sin embargo, el indirecto, y afecta al año en curso. El razonamiento de esta decisión, que las primas y los títulos especiales de pago son derechos salariales suplementarios susceptibles de suspensión por ley, se aplica igual a los textos vigentes ahora. En 2026, el art. XIX apdos. (1) y (3) de la Ley n.º 141/2025 prohíbe a las instituciones públicas conceder títulos especiales de pago, salvo los cheques guardería, y conceder primas, bonos u otros derechos de naturaleza similar. La indemnización de manutención de 347 lei al mes y el cheque de vacaciones de 800 lei sí se conceden en 2026, pero solo al personal con un salario mensual neto de hasta 6.000 lei. Quien quisiera impugnar esos textos parte, después del 10 de septiembre de 2026, de una posición perdida.

Qué ha cambiado respecto de la situación anterior

Hasta el 10 de septiembre de 2026, el art. 9 apdo. (1) de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 90/2017 se había aplicado y se había invocado en pleitos, pero no tenía su propio veredicto de constitucionalidad. La ordenanza había sido examinada una vez, por la Decisión n.º 230, de 2 de junio de 2020, pero allí el Tribunal se había pronunciado sobre el art. 7 apdo. (2) y sobre la ley de aprobación, no sobre el art. 9. Esta decisión extiende al art. 9 apdo. (1) la solución y los fundamentos de 2020 y añade una respuesta a la crítica de ley orgánica, que el Tribunal había tratado por separado, en la Decisión n.º 543, de 29 de octubre de 2024.

Lo segundo que cambió, aunque antes, tiene que ver con el acto, no con la decisión. La prohibición del apdo. (1) no se mantuvo total ni siquiera en 2018. La Ley n.º 80/2018, la ley por la que el Parlamento aprobó la ordenanza, añadió al art. 9 dos apartados nuevos, (3) y (4), aplicables desde el 31 de marzo de 2018. Por ellos, esas mismas instituciones públicas concedían en 2018 una única indemnización de vacaciones o prima de vacaciones, en forma de cheques, al amparo de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 8/2009, y al personal militar, a los policías, a los funcionarios públicos con estatuto especial de los centros penitenciarios y al personal civil de las instituciones de defensa y orden público se les reembolsaban servicios turísticos prestados en Rumanía. Es decir, la indemnización de vacaciones de la Ley marco n.º 153/2017 quedó suspendida, pero sustituida por el cheque de vacaciones de 2009. La prohibición real y sin sustituto se mantuvo sobre los cheques regalo, las primas y la indemnización de manutención.

El tercer cambio es el que va de 2018 a 2026 y muestra cómo se ha desplazado la lógica de la medida. En 2018 el veto era plano: nada para nadie, con las excepciones del apdo. (2), las primas para los deportistas, para los equipos técnicos, para los alumnos, los estudiantes, los investigadores y los profesores con distinciones en olimpiadas y concursos. En 2026, las primas y los títulos especiales de pago siguen suspendidos, salvo los cheques guardería, pero la indemnización de manutención y el cheque de vacaciones se conceden con tope de ingresos, a salarios netos de hasta 6.000 lei. La medida ha pasado, por tanto, de la suspensión general a la concesión selectiva, lo que no la vuelve más benigna para todos: quien pasa del tope no recibe ninguna de las dos.

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