Il divieto di premi e buoni regalo per i dipendenti pubblici nel 2018 resta costituzionale: rigettata l’eccezione di Vișeu de Sus

L’anno in cui nessuno, nel settore pubblico, ha ricevuto né un premio, né un buono regalo, né l’indennità di vitto o quella di ferie ha superato il vaglio di costituzionalità, con otto anni di ritardo. La Corte costituzionale ha rigettato l’eccezione sollevata dalla città di Vișeu de Sus, nel distretto di Maramureș, contro l’art. 9 comma (1) dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 90/2017, il testo che ha sospeso quei diritti per tutto il 2018. La sentenza prosegue una linea costante della Corte, la stessa su cui si era fondato anche il rigetto dell’eccezione sul congelamento degli stipendi pubblici nel 2021 e nel 2022: i diritti che si aggiungono alla retribuzione di base possono essere sospesi per legge quando lo Stato stringe la spesa.

L’espressione «misura fiscale e di bilancio» suona tecnica, ma copre una cosa semplice. Lo Stato ha due leve che può muovere nel corso di un anno: quanto incassa, cioè il lato fiscale, e quanto spende, cioè il lato di bilancio. L’ordinanza di dicembre 2017 ha agito sulla seconda, pochi giorni prima che il bilancio per il 2018 entrasse in discussione, e il suo preambolo dice chiaramente perché: la mancata adozione delle misure avrebbe prodotto un impatto aggiuntivo sul disavanzo del bilancio generale consolidato pari al 5,14% del prodotto interno lordo nel 2018, e il disavanzo avrebbe superato la soglia del 3% prevista dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La sospensione di premi e buoni è stata uno dei risparmi entrati in quel calcolo.

Il testo impugnato stabiliva che, nel 2018, le istituzioni e le autorità pubbliche, indipendentemente dal sistema di finanziamento e di subordinazione, comprese le attività finanziate integralmente con entrate proprie costituite presso di esse, «non concedono al proprio personale buoni regalo, premi né l’indennità di vitto e l’indennità di ferie previste dalla legge quadro n. 153/2017». La definizione delle istituzioni interessate è ripresa da due fonti, l’art. 2 comma (1) punto 30 della legge n. 500/2002 sulle finanze pubbliche e l’art. 2 comma (1) punto 39 della legge n. 273/2006 sulle finanze pubbliche locali, e copre in pratica tutto il settore pubblico: ministeri, agenzie, comuni, ospedali, scuole, teatri, a prescindere dal fatto che il denaro arrivi dal bilancio dello Stato, dal bilancio locale o dalle entrate proprie dell’ente.

L’eccezione nasce da una controversia concreta. La città di Vișeu de Sus, per mezzo del sindaco, era in causa con la Corte dei conti a proposito di alcuni premi di eccellenza, cioè i compensi che l’art. 26 comma (1) della legge quadro n. 153/2017 consente agli ordinatori di spesa di attribuire mensilmente al personale che ha contribuito direttamente a risultati di rilievo, entro il limite del 5% della spesa per le retribuzioni di base della pianta organica. Il fascicolo, aperto nel 2020, era giunto in cassazione davanti alla Corte d’appello di Cluj, che ha rimesso la questione alla Corte costituzionale con ordinanza civile del 19 aprile 2021.

La città ha formulato due censure, entrambe di forma e non di contenuto. La prima: la retribuzione sarebbe materia riservata alla legge organica, ai sensi dell’art. 73 comma (1) e comma (3) lettere o) e p) della Costituzione, quindi il Governo non poteva intervenirvi con un’ordinanza d’urgenza. La seconda: non sarebbe esistita la situazione straordinaria che l’art. 115 comma (4) della Costituzione richiede per qualunque ordinanza d’urgenza, poiché la relazione illustrativa parlava dell’effetto positivo sul bilancio dello Stato, mentre il bilancio locale ne è distinto, e le autorità locali hanno, ai sensi dell’art. 11 della legge quadro n. 153/2017, la libertà di decidere sulla retribuzione del proprio personale.

La Corte ha risposto a entrambe e le ha rigettate. Le maggiorazioni, i premi e gli altri incentivi sono, nella sua giurisprudenza costante, diritti retributivi supplementari e non diritti fondamentali, e il legislatore può differenziarli, modificarli, sospenderli o perfino sopprimerli. Il sistema retributivo, quale che sia la categoria professionale, non figura tra le materie elencate in modo tassativo dall’art. 73 comma (3) della Costituzione, quindi non è materia di legge organica. Quanto all’urgenza, la Corte ha ripreso le motivazioni della sentenza n. 230 del 2 giugno 2020, con cui la stessa ordinanza era già stata verificata, e ha constatato che il preambolo motiva in modo obiettivo e convincente sia la situazione straordinaria sia l’urgenza. Il dispositivo è breve: le disposizioni dell’art. 9 comma (1), nonché l’ordinanza nel suo complesso, sono costituzionali rispetto alle censure formulate. La sentenza è definitiva e generalmente vincolante.

Gli effetti che produce

La sentenza produce effetti dalla data della pubblicazione, il 10 settembre 2026, ai sensi dell’art. 147 comma (4) della Costituzione, secondo cui le pronunce della Corte sono generalmente vincolanti dalla pubblicazione e hanno efficacia solo per il futuro. Trattandosi di un rigetto, non modifica alcuna norma e non apre alcuna via di recupero: l’art. 9 comma (1) resta esattamente come è stato scritto nel 2017 e come è stato applicato nel 2018.

L’effetto più diretto si vede nel fascicolo da cui tutto è partito. La cassazione davanti alla Corte d’appello di Cluj prosegue con il testo intatto, quindi la difesa costruita sulla sua incostituzionalità viene a cadere. Qui merita una precisazione che in molti trascurano: dal 2010, quando la legge n. 177/2010 ha eliminato la sospensione di diritto del processo, sollevare un’eccezione di incostituzionalità non blocca più il giudizio. Il giudice poteva dunque decidere la causa senza attendere la risposta della Corte e, se ha atteso, ha atteso quattro anni e otto mesi.

Per le altre cause sullo stesso testo, la sentenza chiude una porta. Una pronuncia di accoglimento avrebbe consentito la revocazione delle sentenze definitive rese nelle cause in cui l’eccezione era stata sollevata, ai sensi dell’art. 509 comma (1) punto 11 del codice di procedura civile. Un rigetto non consente nulla di tutto questo. Inoltre i diritti retributivi si prescrivono in tre anni dalla nascita del diritto di azione, ai sensi dell’art. 268 comma (1) lettera c) del codice del lavoro, quindi il 2018 è chiuso da tempo per chi non ha già una causa avviata.

Per le istituzioni pubbliche che nel 2018 hanno comunque erogato quei diritti e hanno ricevuto misure dalla Corte dei conti, la sentenza conferma il fondamento del controllo. Il divieto era valido, quindi il pagamento è stato effettuato senza base legale, e l’argomento dell’autonomia locale non è stato ritenuto dalla Corte sufficiente a sottrarre i bilanci locali alla sfera dell’ordinanza.

L’effetto più importante è però quello indiretto, e riguarda l’anno in corso. Il ragionamento di questa sentenza, secondo cui premi e buoni di valore sono diritti retributivi supplementari che possono essere sospesi per legge, si applica in modo identico ai testi oggi in vigore. Nel 2026, l’art. XIX commi (1) e (3) della legge n. 141/2025 vieta alle istituzioni pubbliche di erogare buoni di valore, con l’eccezione dei buoni per il nido, e di attribuire premi, bonus o altri diritti di natura analoga. L’indennità di vitto di 347 lei al mese e il voucher vacanza di 800 lei vengono erogati nel 2026, ma solo al personale con una retribuzione mensile netta fino a 6.000 lei. Chi volesse impugnare questi testi parte, dopo il 10 settembre 2026, da una posizione perdente.

Che cosa cambia rispetto a prima

Fino al 10 settembre 2026, l’art. 9 comma (1) dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 90/2017 era stato applicato e invocato in giudizio, ma non aveva un proprio verdetto di costituzionalità. L’ordinanza era stata verificata una volta, con la sentenza n. 230 del 2 giugno 2020, ma in quella sede la Corte si era pronunciata sull’art. 7 comma (2) e sulla legge di approvazione, non sull’art. 9. Questa sentenza estende all’art. 9 comma (1) la soluzione e le motivazioni del 2020 e aggiunge una risposta alla censura sulla legge organica, che la Corte aveva trattato separatamente, nella sentenza n. 543 del 29 ottobre 2024.

La seconda cosa che è cambiata, ma prima, riguarda l’atto e non la sentenza. Il divieto del comma (1) non è rimasto totale nemmeno nel 2018. La legge n. 80/2018, con cui il Parlamento ha approvato l’ordinanza, ha aggiunto all’art. 9 due nuovi commi, (3) e (4), applicabili dal 31 marzo 2018. In forza di essi, le stesse istituzioni pubbliche erogavano nel 2018 una sola indennità di ferie o premio di ferie, in forma di voucher, sulla base dell’Ordinanza d’urgenza del Governo n. 8/2009, mentre per il personale militare, i poliziotti, i funzionari pubblici con statuto speciale delle carceri e il personale civile degli enti della difesa e dell’ordine pubblico venivano rimborsati servizi turistici prestati in Romania. In altre parole, l’indennità di ferie della legge quadro n. 153/2017 è stata sospesa, ma sostituita dal voucher vacanza del 2009. Il divieto reale e senza sostituti è rimasto su buoni regalo, premi e indennità di vitto.

Il terzo cambiamento è quello tra il 2018 e il 2026 e mostra come si è spostata la logica della misura. Nel 2018 il divieto era piatto: nulla per nessuno, salvo le eccezioni del comma (2), i premi per gli sportivi, per gli staff tecnici, per alunni, studenti, ricercatori e docenti premiati alle olimpiadi e ai concorsi. Nel 2026 premi e buoni di valore restano sospesi, con l’eccezione dei buoni per il nido, ma l’indennità di vitto e il voucher vacanza vengono erogati con un tetto di reddito, per retribuzioni nette fino a 6.000 lei. La misura è passata dunque dalla sospensione generale all’erogazione selettiva, il che non la rende più morbida per tutti: chi supera il tetto non riceve nessuna delle due.

Vantaggi e svantaggi

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