L’interdiction des primes et des chèques-cadeaux dans le secteur public en 2018 reste constitutionnelle : la Cour rejette l’exception de Vișeu de Sus

L’année où personne, dans le secteur public, n’a reçu ni prime, ni chèque-cadeau, ni indemnité de repas ou de vacances vient de passer, avec huit ans de retard, le test de constitutionnalité. La Cour constitutionnelle a rejeté l’exception soulevée par la ville de Vișeu de Sus, dans le département de Maramureș, contre l’art. 9 al. (1) de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 90/2017, le texte qui a interrompu ces droits pour toute l’année 2018. La décision prolonge une ligne constante de la Cour, la même sur laquelle s’appuyait déjà le rejet de l’exception relative au gel des salaires des agents publics en 2021 et 2022 : les droits qui s’ajoutent au salaire de base peuvent être suspendus par la loi lorsque l’État resserre ses dépenses.

L’expression « mesure fiscale et budgétaire » sonne technique, mais elle recouvre une chose simple. L’État dispose de deux leviers qu’il peut actionner au cours d’une année : ce qu’il encaisse, c’est-à-dire le volet fiscal, et ce qu’il dépense, c’est-à-dire le volet budgétaire. L’ordonnance de décembre 2017 a joué sur le second, quelques jours avant l’ouverture du débat budgétaire pour 2018, et son préambule dit clairement pourquoi : sans ces mesures, l’impact supplémentaire sur le déficit du budget général consolidé aurait atteint 5,14 % du produit intérieur brut en 2018, et le déficit aurait dépassé le seuil de 3 % prévu par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La suspension des primes et des chèques a été l’une des économies entrées dans ce calcul.

Le texte contesté prévoyait que, en 2018, les institutions et autorités publiques, quel que soit leur système de financement et de subordination, y compris les activités financées intégralement sur ressources propres créées auprès d’elles, « n’accordent pas à leur personnel de chèques-cadeaux, de primes, ni l’indemnité de repas et l’indemnité de vacances prévues par la loi-cadre n° 153/2017 ». La définition des institutions visées est empruntée à deux endroits, l’art. 2 al. (1) pt 30 de la loi n° 500/2002 relative aux finances publiques et l’art. 2 al. (1) pt 39 de la loi n° 273/2006 relative aux finances publiques locales, ce qui couvre en pratique tout le secteur public : ministères, agences, mairies, hôpitaux, écoles, théâtres, que l’argent vienne du budget de l’État, du budget local ou des ressources propres de l’institution.

L’exception est née d’un litige concret. La ville de Vișeu de Sus, représentée par son maire, était en procès avec la Cour des comptes au sujet de primes d’excellence, c’est-à-dire les droits que l’art. 26 al. (1) de la loi-cadre n° 153/2017 permet aux ordonnateurs de crédits d’accorder mensuellement au personnel ayant directement contribué à des résultats remarquables, dans la limite de 5 % des dépenses de salaires de base inscrites au tableau des effectifs. Le dossier, ouvert en 2020, était arrivé en pourvoi devant la cour d’appel de Cluj, qui a saisi la Cour constitutionnelle par son ordonnance civile du 19 avril 2021.

La ville a formulé deux critiques, toutes deux de forme et non de fond. La première : la rémunération serait une matière réservée à la loi organique, en vertu de l’art. 73 al. (1) et al. (3) lit. o) et p) de la Constitution, de sorte que le gouvernement ne pouvait pas y intervenir par ordonnance d’urgence. La seconde : la situation extraordinaire que l’art. 115 al. (4) de la Constitution exige pour toute ordonnance d’urgence n’aurait pas existé, puisque la note de motivation évoquait l’effet positif sur le budget de l’État, alors que le budget local en est distinct, les autorités locales disposant, en vertu de l’art. 11 de la loi-cadre n° 153/2017, de la liberté de décider de la rémunération de leur propre personnel.

La Cour a répondu aux deux et les a écartées. Les majorations, les primes et les autres stimulants sont, dans sa jurisprudence constante, des droits salariaux supplémentaires et non des droits fondamentaux, que le législateur peut différencier, modifier, suspendre ou même supprimer. Le système de rémunération, quelle que soit la catégorie professionnelle, ne figure pas parmi les matières énumérées de manière stricte et limitative par l’art. 73 al. (3) de la Constitution, il n’est donc pas matière de loi organique. Quant à l’urgence, la Cour a repris les considérants de la Décision n° 230 du 2 juin 2020, par laquelle la même ordonnance avait déjà été examinée, et a constaté que le préambule motive de manière objective et convaincante tant la situation extraordinaire que l’urgence. Le dispositif est bref : les dispositions de l’art. 9 al. (1), ainsi que l’ordonnance dans son ensemble, sont conformes à la Constitution au regard des critiques formulées. La décision est définitive et généralement obligatoire.

Les effets concrets

La décision produit ses effets à compter de la date de la publication, le 10 septembre 2026, en vertu de l’art. 147 al. (4) de la Constitution, qui dispose que les décisions de la Cour sont généralement obligatoires dès la publication et n’ont d’effet que pour l’avenir. S’agissant d’une décision de rejet, elle ne modifie aucune norme et n’ouvre aucune voie de récupération : l’art. 9 al. (1) reste exactement tel qu’il a été rédigé en 2017 et tel qu’il a été appliqué en 2018.

L’effet le plus direct se voit dans le dossier dont tout est parti. Le pourvoi devant la cour d’appel de Cluj se juge désormais avec le texte intact, de sorte que la défense construite sur son inconstitutionnalité tombe. Une précision que beaucoup manquent s’impose ici : depuis 2010, année où la loi n° 177/2010 a supprimé la suspension de plein droit du procès, soulever une exception d’inconstitutionnalité n’arrête plus le jugement. La juridiction pouvait donc trancher le pourvoi sans attendre la réponse de la Cour, et si elle a attendu, elle a attendu quatre ans et huit mois.

Pour les autres procès portant sur le même texte, la décision ferme une porte. Une décision d’admission aurait permis la révision des décisions définitives rendues dans les affaires où l’exception avait été soulevée, en vertu de l’art. 509 al. (1) pt 11 du Code de procédure civile. Une décision de rejet ne permet rien de tel. Et les droits salariaux se prescrivent par trois ans à compter de la naissance du droit d’agir, en vertu de l’art. 268 al. (1) lit. c) du Code du travail, si bien que l’année 2018 est depuis longtemps close pour qui n’a pas déjà un procès engagé.

Pour les institutions publiques qui ont malgré tout accordé ces droits en 2018 et se sont vu notifier des mesures par la Cour des comptes, la décision confirme le fondement du contrôle. L’interdiction était valide, le paiement a donc été effectué sans base légale, et l’argument de l’autonomie locale n’a pas été retenu par la Cour comme suffisant pour soustraire les budgets locaux au champ de l’ordonnance.

L’effet le plus important est toutefois indirect, et il concerne l’année en cours. Le raisonnement de cette décision, à savoir que les primes et les titres de valeur sont des droits salariaux supplémentaires susceptibles d’être suspendus par la loi, s’applique à l’identique aux textes en vigueur aujourd’hui. En 2026, l’art. XIX al. (1) et (3) de la loi n° 141/2025 interdit aux institutions publiques d’accorder des titres de valeur, à l’exception des chèques-crèche, ainsi que des primes, des bonus ou d’autres droits de nature similaire. L’indemnité de repas de 347 lei par mois et le chèque-vacances de 800 lei sont accordés en 2026, mais uniquement au personnel dont le salaire mensuel net ne dépasse pas 6 000 lei. Qui voudrait attaquer ces textes part, après le 10 septembre 2026, d’une position perdue.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Jusqu’au 10 septembre 2026, l’art. 9 al. (1) de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 90/2017 avait été appliqué et invoqué dans des procès, mais n’avait pas son propre verdict de constitutionnalité. L’ordonnance avait été examinée une fois, par la Décision n° 230 du 2 juin 2020, mais la Cour s’y était prononcée sur l’art. 7 al. (2) et sur la loi d’approbation, non sur l’art. 9. La présente décision étend à l’art. 9 al. (1) la solution et les considérants de 2020 et y ajoute une réponse sur la critique de loi organique, que la Cour avait traitée séparément, dans la Décision n° 543 du 29 octobre 2024.

La deuxième chose qui a changé, mais plus tôt, tient à l’acte et non à la décision. L’interdiction de l’al. (1) n’est pas restée totale, même en 2018. La loi n° 80/2018, celle par laquelle le Parlement a approuvé l’ordonnance, a ajouté à l’art. 9 deux alinéas nouveaux, (3) et (4), applicables à compter du 31 mars 2018. Par eux, les mêmes institutions publiques accordaient en 2018 une seule indemnité de vacances ou prime de vacances, sous forme de chèques, sur le fondement de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 8/2009, et pour le personnel militaire, les policiers, les fonctionnaires publics à statut spécial du système pénitentiaire et le personnel civil des institutions de défense et d’ordre public, des services touristiques prestés en Roumanie étaient remboursés. Autrement dit, l’indemnité de vacances de la loi-cadre n° 153/2017 a été suspendue, mais remplacée par le chèque-vacances de 2009. L’interdiction réelle et sans substitut a porté sur les chèques-cadeaux, les primes et l’indemnité de repas.

Le troisième changement est celui qui sépare 2018 de 2026 et il montre comment la logique de la mesure s’est déplacée. En 2018, le barrage était uniforme : rien pour personne, hormis les exceptions de l’al. (2), les primes pour les sportifs, pour les collectifs techniques, pour les élèves, les étudiants, les chercheurs et les enseignants distingués dans les olympiades et les concours. En 2026, les primes et les titres de valeur restent suspendus, à l’exception des chèques-crèche, mais l’indemnité de repas et le chèque-vacances sont accordés sous plafond de revenu, pour des salaires nets allant jusqu’à 6 000 lei. La mesure est donc passée de la suspension générale à l’attribution sélective, ce qui ne la rend pas plus douce pour tout le monde : qui dépasse le plafond ne reçoit aucun des deux.

Avantages et inconvénients

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