Terenul de sub fostele cooperative rămâne al deținătorilor: CCR respinge excepția unei comisii de fond funciar

Decizia nr. 673 din 25 noiembrie 2025 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, în redactarea anterioară modificării aduse prin Legea nr. 263/2022 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991

EMITENT: Curtea Constituțională

Publicat în: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 21 iulie 2026

Completul: Elena-Simina Tănăsescu, președinte; Asztalos Csaba-Ferenc, Mihai Busuioc, Mihaela Ciochină, Cristian Deliorga, Dacian-Cosmin Dragoș, Dimitrie-Bogdan Licu, Laura-Iuliana Scântei și Gheorghe Stan, judecători; Mihaela Simona Roșan, magistrat-asistent. Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și prin Legea nr. 87/2020 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, excepție ridicată de Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Sălaj, în Dosarul nr. 1.232/337/2021 al Judecătoriei Zalău și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.981D/2021.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 3.332/D/2021, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 231/2018 și Legea nr. 87/2020, excepție ridicată de aceeași autoare în Dosarul nr. 1.237/337/2021 al Judecătoriei Zalău.

4. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

5. Având în vedere obiectul excepțiilor de neconstituționalitate ridicate în Dosarele nr. 2.981D/2021 și nr. 3.332D/2021, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea cauzelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu măsura procesuală propusă. Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 3.332D/2021 la Dosarul nr. 2.981D/2021, care a fost primul înregistrat.

6. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă, invocând jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv Decizia nr. 605 din 21 noiembrie 2023. C U R T E A, având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

7. Prin Încheierile din 30 septembrie 2021 și din 27 octombrie 2021, pronunțate în Dosarele nr. 1.232/337/2021 și nr. 1.237/337/2021, Judecătoria Zalău a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și prin Legea nr. 87/2020 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991. Excepția a fost invocată de Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Sălaj în cauze având ca obiect soluționarea plângerilor împotriva unor hotărâri ale Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Sălaj de respingere a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate formulate în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 231/2018 și Legea nr. 87/2020, contravin prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât sunt lipsite de previzibilitate și claritate și conțin o serie de sintagme, precum „teren aferent” și „imobil”, care sunt precar definite și dificil de aplicat. Întrucât nu este definită sintagma „teren aferent”, stabilirea întinderii suprafeței pentru care s-ar putea constitui dreptul de proprietate, în temeiul art. 24 alin. (3) din legea criticată, este lăsată la latitudinea solicitantului, care indică expertului topograf care este suprafața folosită aferentă construcției. De asemenea, în privința noțiunii de imobil, cuprinsă în art. 24 alin. (3) lit. b), nu rezultă dacă este vorba despre teren sau construcție ori despre teren și construcție. În acest sens, autoarea excepției consideră că textul de lege criticat se poate interpreta în coroborare cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 28/2008 privind registrul agricol, în sensul că anumite categorii de beneficiari sunt exceptate de la obligativitatea întrunirii cerinței de la art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 18/1991 sau, dimpotrivă, că acestea ar fi exceptate de la aplicarea acestui articol, cererile acestora putând fi respinse, pentru acest considerent. Totodată, se mai susține că sintagma „precum și alte construcții aflate în proprietate privată” este neclară, permițând aplicarea articolului în funcție de interesele solicitanților, legitime sau nu, dar și ale autorităților competente să aplice textul normativ.

9. În opinia autoarei excepției, dispozițiile legale criticate contravin și prevederilor art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție, deoarece prin acestea se dă posibilitatea constituirii dreptului de proprietate în favoarea persoanelor fizice sau juridice pentru terenuri aflate în domeniul public sau privat al statului ori al unității administrativ-teritoriale. Astfel, se creează un regim distinct pentru proprietatea privată a persoanelor de drept public față de proprietatea privată a persoanelor de drept privat.

10. Se mai susține că textul legal criticat contravine prevederilor art. 136 alin. (2) și (4) din Constituție, întrucât dă posibilitatea constituirii dreptului de proprietate în favoarea unor persoane de drept privat asupra unor terenuri aflate în domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, fapt ce afectează dreptul acestora de dispoziție asupra bunurilor aflate în patrimoniu. De asemenea, autoarea apreciază că, în privința terenurilor aflate în proprietatea statului, din textul criticat nu rezultă că este vorba doar de terenuri care au acest regim juridic în urma preluării de către stat în perioada regimului comunist, iar prin aplicarea principiului de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus s-ar putea ajunge în situația în care constituirea dreptului s-ar face pe un teren intrat în mod legal în proprietatea statului, nu în mod abuziv ori fără titlu, lipsind statul sau unitatea administrativ-teritorială de posibilitatea de a dispune în mod liber de bunurile sale. Totodată, se mai arată că aplicarea prevederilor criticate duce la diminuarea patrimoniului statului ori a unităților administrativ-teritoriale prin lipsirea acestora de unele terenuri și împroprietărirea unor persoane care nu au fost deposedate de acele terenuri.

11. Judecătoria Zalău apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, arătând că Legea nr. 18/1991 este o lege cu caracter reparator și că nu este încălcat dreptul de proprietate privată al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.

12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. C U R T E A, examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, republicată, reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit încheierilor de sesizare, îl reprezintă dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, astfel cum au fost modificate succesiv prin Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 679 din 6 august 2018, și prin Legea nr. 87/2020 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 551 din 25 iunie 2020. Examinând motivarea excepției, rezultă că autoarea acesteia are în vedere, în realitate, dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, în redactarea anterioară modificării aduse prin Legea nr. 263/2022 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care au următorul cuprins: — Art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991: „(3) Terenurile aferente construcțiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producție, de fostele asociații economice intercooperatiste, de fostele organizații și entități ale cooperației de consum, indiferent de denumirea acestora, precum și ale altor construcții aflate în proprietate privată se înscriu, la cerere, în proprietatea actualilor deținători, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:

a) sunt deținători de construcții de la data dobândirii și până la data solicitării înscrierii dreptului de proprietate;

b) fac dovada că imobilul este înregistrat în registrul agricol și a plății impozitelor și taxelor aferente în conformitate cu prevederile legale;

c) pentru terenul aferent construcției nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate.”.

16. Ulterior sesizării Curții Constituționale, dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 au fost modificate prin Legea nr. 263/2022 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 21 iulie 2022, însă textul de lege criticat poate forma obiect al controlului de constituționalitate, ținând seama de cele statuate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, cu referire la sintagma „în vigoare” din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sintagmă care este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Având în vedere cele de mai sus, Curtea va analiza constituționalitatea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, în redactarea anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 263/2022.

17. În opinia autoarei excepției, dispozițiile legale criticate contravin prevederilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind principiul legalității, art. 44 alin. (1) și (2) privind dreptul de proprietate privată și art. 136 alin. (2) și (4) privind ocrotirea proprietății publice și private.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în ceea ce privește neconstituționalitatea prevederilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, criticile aduse vizează, pe de o parte, lămurirea înțelesului normelor legale supuse controlului, în vederea aplicării acestora în spețele deduse judecății, iar, pe de altă parte, autoarea excepției este nemulțumită de modul arbitrar de interpretare a textelor normative incidente fondului cauzelor, de imprevizibilitatea acestora.

19. Astfel, Curtea constată că prin excepția de neconstituționalitate se critică faptul că dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991 permit constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor aflate în proprietatea publică sau privată a unității administrativ-teritoriale, nemulțumirea autoarei excepției fiind determinată de opțiunea legiuitorului de eliminare, prin Legea nr. 87/2020, a condiției obligatorii ca, pentru a fi înscris în proprietatea actualilor deținători, terenul situat în intravilanul localităților, aferent construcțiilor edificate de către fostele cooperative de producție, fostele asociații economice intercooperatiste și fostele cooperative de consum să nu aparțină proprietății publice sau private a unității administrativ-teritoriale.

20. Față de aceasta, Curtea reține că înscrierea dreptului de proprietate în favoarea deținătorilor unor construcții edificate de către fostele cooperative de producție, fostele asociații economice intercooperatiste sau fostele cooperative de consum, cu respectarea condițiilor reglementate la art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, pe terenuri aparținând proprietății publice sau private a unității administrativ-teritoriale este o chestiune de interpretare și aplicare a legii, regula fiind aceea a constituirii dreptului pe terenuri care aparțin domeniului public/privat al statului/unității administrativ-teritoriale, cu respectarea regulii de inalienabilitate a bunurilor aparținând proprietății publice și a principiilor enunțate în Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 18 iulie 2017.

21. Totodată, Curtea observă că în jurisprudența sa a statuat că „opțiunea legiuitorului de a se reconstitui dreptul de proprietate privată asupra unor asemenea terenuri [proprietate publică a statului] este posibilă, deoarece există o procedură legală în temeiul căreia ele pot fi trecute din proprietatea publică în cea privată a statului, neafectându-se, astfel, caracterul insesizabil al proprietății publice.”. De asemenea s-a mai statuat că „bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate, sub nicio formă, însă legiuitorul a prevăzut (…) un mecanism care să asigure posibilitatea statului de a stinge regimul de proprietate publică, respectiv prin trecerea bunului în cauză din proprietatea publică a statului în cea privată a acestuia. Aplicarea acestui mecanism cunoaște două limitări, respectiv în situațiile în care bunul face parte din proprietatea publică potrivit Constituției sau legea interzice expres trecerea anumitor bunuri în proprietatea privată a statului. În consecință, (…) instanțele judecătorești sunt cele în măsură să verifice dacă reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere aflate în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale s-a realizat ulterior trecerii acestor bunuri în proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, după caz, cu respectarea procedurii menționate, respectiv cu îndeplinirea cerințelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 (…)” (Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2016, paragrafele 26-28).

22. De asemenea, Curtea arată că, prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că „Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situație derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998”, și că „se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalitățile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică (…)”.

23. Față de aceasta, Curtea constată că, astfel cum sunt formulate, criticile dezvoltate de autoarea sesizării nu sunt veritabile critici de neconstituționalitate, ci sunt chestiuni de interpretare și aplicare a legii, ce nu intră în sfera contenciosului constituțional, ci ține de competența exclusivă a instanțelor judecătorești.

24. Prin urmare, în temeiul prevederilor art. 142 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției”, coroborate cu cele ale art. 126 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală, în virtutea cărora justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege, iar competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, precum și faptul că instanța de contencios constituțional nu se pronunță asupra modului de interpretare și aplicare a legii, ci, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, numai asupra înțelesului său contrar Constituției dedus din raportarea la norme și principii constituționale, excepția de neconstituționalitate, astfel cum este formulată în prezenta cauză, este inadmisibilă

25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, C U R T E A C O N S T I T U Ț I O N A L Ă În numele legii D E C I D E: Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, în redactarea anterioară modificării aduse prin Legea nr. 263/2022 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, excepție ridicată de Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Sălaj în Dosarele nr. 1.232/337/2021 și nr. 1.237/337/2021 ale Judecătoriei Zalău.

Definitivă și general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Zalău și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunțată în ședința din data de 25 noiembrie 2025. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU Magistrat-asistent, Mihaela Simona Roșan