En resumen
- Una comisión provincial del fondo agrario impugnó ante el Tribunal Constitucional precisamente el texto que le corresponde aplicar: el artículo que permite a los particulares obtener en propiedad el terreno situado bajo los edificios de las antiguas cooperativas. El Tribunal inadmitió la cuestión.
- El motivo de la inadmisión no toca el fondo del asunto. Las quejas de la comisión se refieren al sentido de expresiones como «terreno afecto» («teren aferent») y al modo en que el texto se aplica en un litigio concreto, algo que compete a los tribunales ordinarios y no al Tribunal Constitucional.
- Afecta a los propietarios de construcciones levantadas en su día por las cooperativas agrícolas de producción, por las asociaciones intercooperativas o por las cooperativas de consumo, que reclaman título sobre el terreno situado bajo ellas, y también a los ayuntamientos y a las comisiones que resuelven esas solicitudes.
Publicado: Boletín Oficial de Rumanía (Monitorul Oficial) n.º 596 de 21 de julio de 2026
Dictada: 25 de noviembre de 2025
La situación es insólita: la autoridad que aplica la ley del fondo agrario pidió al Tribunal Constitucional que la anulara, por entender que empobrece el patrimonio de los municipios. El Tribunal le respondió que su queja no versa sobre la Constitución, sino sobre cómo se interpreta un texto. La Decisión n.º 673, de 25 de noviembre de 2025, publicada en el Boletín Oficial de Rumanía n.º 596 de 21 de julio de 2026, inadmite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Comisión provincial para el establecimiento del derecho de propiedad privada sobre los terrenos de Sălaj. Es la segunda vez en la misma edición que el Tribunal cierra un asunto por este motivo, después de haber inadmitido igualmente la cuestión de dos magistrados sobre el complemento de dirección.
El texto discutido es el art. 24, apartado 3, de la Ley del fondo agrario n.º 18/1991, en la redacción anterior a la modificación introducida por la Ley n.º 263/2022. Reconoce a los actuales poseedores el derecho a ser inscritos como propietarios del terreno situado en el casco urbano de la localidad y afecto a las construcciones levantadas por las antiguas cooperativas agrícolas de producción, por las antiguas asociaciones económicas intercooperativas y por las antiguas cooperativas de consumo.
El malestar de la comisión nació de un cambio concreto. La Ley n.º 87/2020 suprimió la condición de que el terreno no perteneciera al dominio público o privado de la unidad administrativo-territorial. Desde ese momento, sostiene la comisión, cabe la constitución del derecho de propiedad a favor de particulares sobre terrenos que figuran en el patrimonio de los municipios y de las ciudades, que quedan así sin posibilidad de disponer libremente de ellos.
A ello la comisión añadió una crítica sobre la calidad de la ley. La expresión «terreno afecto» no está definida, de modo que la extensión de la superficie acaba, en la práctica, señalándola el solicitante al perito topógrafo. Tampoco la noción de «inmueble» de la letra b) aclara si se trata del terreno, de la construcción o de ambos. Y la fórmula «así como otras construcciones en propiedad privada» deja margen para una aplicación guiada por intereses.
Los efectos que produce
El primer efecto es que el texto se mantiene en pie, en la redacción que regía los litigios. Los dos procedimientos del Juzgado de Primera Instancia de Zalău, demandas contra resoluciones por las que la comisión había denegado solicitudes de reconstitución del derecho de propiedad, siguen su curso con la ley tal como está.
El segundo efecto es una aclaración de fondo, aunque llegue por vía de fundamentación y no de fallo. El Tribunal señala que la inscripción del derecho sobre terrenos del dominio público o privado de una unidad administrativo-territorial no se produce de cualquier manera. La regla sigue siendo la inalienabilidad de los bienes de propiedad pública, y la constitución del derecho de propiedad exige recorrer un procedimiento legal de traspaso del bien del dominio público al dominio privado.
El tercer efecto precisa quién comprueba ese extremo. El Tribunal remite a su propia jurisprudencia y a la Decisión n.º 23, de 17 de octubre de 2011, del Alto Tribunal de Casación y Justicia, dictada en un recurso en interés de la ley: ninguna de las leyes del fondo agrario prevé una vía de excepción, de modo que el paso del dominio público al dominio privado solo se realiza conforme al art. 10, apartado 2, de la Ley n.º 213/1998. Son los tribunales ordinarios los que controlan si el procedimiento se ha respetado.
El cuarto efecto es procesal y se repite en un número creciente de asuntos. Cuando las críticas se refieren al sentido de unas palabras en su aplicación a un caso, no son críticas de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional es el garante de la supremacía de la Constitución, mientras que la justicia se imparte a través de los tribunales ordinarios. La interpretación de la ley corresponde a estos últimos.
Qué ha cambiado respecto de la situación anterior
En el plano normativo, esta decisión no cambia nada. Lo que sí cambió, antes y por voluntad del legislador, es justamente el origen de la disputa. La Ley n.º 231/2018 y después la Ley n.º 87/2020 reescribieron el art. 24, apartado 3, y la segunda suprimió la condición de que el terreno no perteneciera al dominio público o privado de la unidad administrativo-territorial.
Entretanto, el texto se ha vuelto a modificar mediante la Ley n.º 263/2022. La decisión se refiere a la redacción anterior a esa modificación, es decir, exactamente a la versión aplicable a las solicitudes presentadas en aquel periodo. Para quien tiene un expediente antiguo, esta precisión importa más de lo que parece: la ley aplicable es la vigente en el momento de la solicitud, no la de hoy.
Lo que sí cambia son las expectativas de las comisiones del fondo agrario. Hasta ahora podían confiar en que el texto sería expulsado por inconstitucional y en que podrían denegar las solicitudes sobre esa base. La decisión les muestra que ese argumento no pertenece al contencioso constitucional y que la defensa del patrimonio público se hace ante los tribunales, comprobando si se ha recorrido el procedimiento de traspaso del dominio público al dominio privado.
Un detalle que conviene retener: el Juzgado de Primera Instancia de Zalău, órgano que elevó la cuestión, la consideraba desestimable por infundada, señalando que la Ley n.º 18/1991 tiene carácter reparador y que no se vulnera el derecho de propiedad del Estado ni el de las unidades administrativo-territoriales. Los presidentes de las dos Cámaras del Parlamento, el Gobierno y el Defensor del Pueblo no remitieron alegaciones.
Ventajas y desventajas
Lo que mejora
- Mantiene en vigor un texto reparador del que dependen personas que compraron o recibieron construcciones de las antiguas cooperativas y necesitan título sobre el terreno situado bajo ellas.
- Recuerda de forma expresa que la propiedad pública sigue siendo inalienable y que el paso al dominio privado exige un procedimiento determinado, de modo que la constitución del derecho de propiedad no es automática.
- Señala con claridad quién decide: los tribunales ordinarios comprueban, caso por caso, si el procedimiento se ha respetado.
- La solución se adoptó por unanimidad de votos, sin ambigüedad alguna sobre el motivo de la inadmisión.
Lo que sigue siendo un problema
- El problema planteado por la comisión es real y sigue sin resolverse: «terreno afecto» realmente no está definido, y la extensión de la superficie se fija en la práctica caso por caso.
- Sin una definición legal, solicitudes idénticas pueden recibir respuestas distintas en comisiones distintas y ante tribunales distintos, lo que alimenta una práctica dispar.
- Los expedientes esperaron de 2021 a 2026 para saber que la cuestión era inadmisible, y los procedimientos de fondo quedaron parados todo ese tiempo.
- La decisión no dice nada sobre el supuesto concreto en el que el terreno pasó legalmente a propiedad del Estado, y no de forma abusiva, situación que la comisión había invocado por separado.
Consejos prácticos
- Si tiene una solicitud de constitución del derecho de propiedad sobre el terreno situado bajo una antigua construcción cooperativa, compruebe primero qué redacción del art. 24, apartado 3, se aplicaba en la fecha de la solicitud. El texto se modificó en 2018, en 2020 y de nuevo en 2022.
- Prepare con cuidado la documentación relativa al «terreno afecto», porque la ley no lo define. Una documentación catastral bien razonada, que muestre por qué la superficie reclamada sirve efectivamente a la construcción, pesa más que una cifra indicada al perito.
- Si el terreno figura en el dominio público del municipio o de la ciudad, pregunte si se ha recorrido el procedimiento de traspaso al dominio privado conforme al art. 10, apartado 2, de la Ley n.º 213/1998. Sin ese paso, la constitución del derecho de propiedad es discutible.
- Las comisiones del fondo agrario que temen una merma del patrimonio local deberían construir su defensa sobre la comprobación del procedimiento de traspaso, y no sobre la idea de que el texto sería inconstitucional. El Tribunal ha cerrado esa vía.
- Si le han denegado la solicitud, la demanda contra la resolución de la comisión se resuelve en el juzgado de primera instancia. Allí se discuten tanto la extensión del terreno afecto como el régimen jurídico del terreno.
- No confunda la inadmisión con una confirmación del texto. El Tribunal no ha dicho que la ley sea buena, sino que la queja invocada no versaba sobre la Constitución.
Preguntas frecuentes
¿Qué ha decidido el Tribunal Constitucional?
¿Qué establece el texto impugnado?
¿Quién impugnó el texto y por qué?
¿Se puede obtener terreno del dominio público del municipio?
¿Quién comprueba si se ha respetado el procedimiento?
¿Qué significa «terreno afecto»?
¿La decisión se aplica también a la redacción actual del texto?
Texto original del acto normativo
El texto que figura a continuación se reproduce en rumano, la forma oficial de publicación.
El texto íntegro, tal como se publicó en el Boletín Oficial de Rumanía
Boletín Oficial de Rumanía n.º 596 de 21 de julio de 2026 16 páginas PDF, 112 KB el acto comienza en la página 11
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Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico. Para situaciones concretas, consulta a un abogado o asesor fiscal autorizado.