En resumen
- El Tribunal Constitucional ha desestimado, por unanimidad, por infundada, la cuestión planteada por una fábrica de cemento contra el art. VII de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 102/2013. Ese texto consta de una sola frase: los cánones establecidos por la ordenanza se aplican, desde la fecha de su entrada en vigor, a todas las licencias y permisos, también a los firmados años antes. Infundada quiere decir que esta vez el Tribunal ha entrado en el fondo, ha sopesado la crítica y ha constatado que el texto respeta la Constitución.
- Lo que estaba en juego era el precio que se paga al Estado por una cantera o una mina que ya estaba funcionando. La Ley de Minas n.º 85/2003 promete, en el art. 21 apdo. (2), que el régimen jurídico de la licencia se mantiene sin cambios durante toda su vigencia, salvo que las reglas nuevas sean más favorables al titular. La empresa alegó que el Estado había cambiado el precio en mitad del contrato. El Tribunal respondió que la licencia minera no es un contrato corriente, sino un contrato administrativo, y que el canon nunca se dejó al acuerdo de las partes, ni bajo la Ley de Minas n.º 61/1998 ni bajo la de 2003.
- La regla no es derecho muerto. La Ley n.º 571/2003, el antiguo Código Fiscal, quedó derogada el 1 de enero de 2016, pero el art. VII de la ordenanza no resultó afectado por esa derogación: se refiere a los cánones de la Ley de Minas, que sigue vigente hoy. El texto continúa siendo el fundamento de las cantidades debidas desde noviembre de 2013 y sigue decidiendo pleitos fiscales abiertos. Desde que se planteó la cuestión hasta que el Tribunal resolvió pasaron 1.713 días, y desde la resolución hasta la publicación, otros 276.
Publicado: Boletín Oficial de Rumanía (Monitorul Oficial) n.º 774 de 11 de septiembre de 2026
Entrada en vigor: 11 de septiembre de 2026, fecha de publicación
Quien recibió una licencia minera y creyó que pagaría al Estado el mismo porcentaje hasta el final ha perdido definitivamente el argumento jurídico. Mediante la Decisión n.º 713, de 9 de diciembre de 2025, publicada en el Boletín Oficial de Rumanía n.º 774 de 11 de septiembre de 2026, el Tribunal Constitucional ha constatado que el art. VII de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 102/2013 es constitucional: los cánones aumentados en noviembre de 2013 se aplicaban de inmediato a todas las licencias y permisos, sin el acuerdo del titular. Es la misma lógica del Estado que fija por sí solo cuánto cobra por la explotación de un bien público, la lógica con la que este año se fijaron también el canon del 0,75% y las tasas de los perímetros eólicos del mar Negro.
La cuestión fue planteada por la Sociedad CRH Ciment România S.A., de Bucarest, en un procedimiento en el que se juzgaba el recurso contra una sentencia dictada sobre una reclamación fiscal. De por medio había una liquidación tributaria y los intereses y recargos de demora correspondientes. El Tribunal de Apelación de Bucarest, Sección Novena de lo contencioso-administrativo y fiscal, elevó la pregunta al Tribunal Constitucional mediante la Decisión civil n.º 815, de 1 de abril de 2021, dictada en el Expediente n.º 44.741/3/2018. En el Tribunal Constitucional, el asunto recibió el número 1.731D/2021.
Para ver de dónde viene la disputa conviene seguir lo que hizo la ordenanza de 2013. Por su art. VI reescribió el art. 45 apdo. (1) de la Ley de Minas n.º 85/2003, el artículo que fija el canon minero que corresponde al presupuesto del Estado: un porcentaje del valor de la producción para los minerales y los metales, y una cantidad en euros por unidad de producción para la arena, la grava, la caliza y las demás rocas. Por el art. VII, el que ha llegado ante el Tribunal, dispuso que esos cánones se apliquen, desde la entrada en vigor de la ordenanza, a todas las licencias y permisos. Y por el art. VIII dio a los titulares y a la autoridad competente, la Agencia Nacional de Recursos Minerales, un plazo de 90 días para firmar las adendas que incorporan los nuevos valores a la licencia.
La empresa atacó esta construcción por dos vías. La primera: el art. 21 apdo. (2) de la Ley de Minas garantiza que el régimen jurídico existente en la fecha de entrada en vigor de la licencia sigue siendo válido durante toda su vigencia, salvo que aparezcan normas más favorables al titular, y un canon más alto no es una norma más favorable. La segunda: el art. VII dice que los nuevos cánones se aplican de inmediato, mientras que el art. VIII condiciona la modificación a una adenda firmada, de modo que el mismo acto normativo da dos respuestas distintas a la misma pregunta, la de cuándo cambia exactamente la cantidad.
El Tribunal no construyó un razonamiento nuevo. En el párrafo 16 señaló que esas mismas disposiciones ya habían sido examinadas, mediante la Decisión n.º 176, de 26 de mayo de 2020, publicada en el Boletín Oficial de Rumanía n.º 708 de 6 de agosto de 2020, y retomó de allí los párrafos 38 a 40, 45 y 46. La idea de fondo, repetida en el párrafo 19, es que la fijación del canon minero nunca se dejó a disposición de las partes, «en el sentido de negociación, acuerdo o fijación de común acuerdo», sino que siempre la estableció el legislador, como porcentaje del valor de la producción, para cada recurso que pertenece a la propiedad pública del Estado.
El segundo pilar es la naturaleza del contrato. En el párrafo 20, el Tribunal recupera de la decisión de 2020 la idea de que la licencia de concesión minera es un contrato administrativo, cuya característica principal es la desigualdad de posición entre las partes: la autoridad, en cuanto titular de prerrogativas de poder público, puede establecer y modificar unilateralmente algunas cláusulas, a diferencia de los contratos privados, que solo cambian con el acuerdo de las partes. Una línea más abajo, en el párrafo 21, se afirma que el derecho del concesionario es en sí mismo precario, pues puede extinguirse o modificarse siempre que el interés público lo exija.
La respuesta a la crítica de falta de claridad llega en el párrafo 25: el art. VII y el art. VIII no se excluyen, sino que regulan etapas sucesivas del mismo proceso. El primero establece cuándo empiezan a aplicarse los nuevos valores; el segundo obliga a las partes a incorporarlos a la licencia mediante una adenda, en 90 días. La adenda no crea la obligación de pago, la hace constar. Allí mismo el Tribunal añade que el art. VII tiene aplicación exclusivamente para el futuro, de modo que no afecta a derechos adquiridos.
Los efectos que produce
La decisión es definitiva y de obligado cumplimiento general desde su publicación, es decir, desde el 11 de septiembre de 2026, conforme al art. 147 apdo. (4) de la Constitución. Al tratarse de una desestimación, no deja sin vigor ningún texto ni cambia una sola letra de ninguna ley. Quien busque aquí una modificación de reglas no encontrará ninguna.
El primer efecto se refiere al procedimiento del que vino la pregunta. El recurso sigue su curso en el Tribunal de Apelación de Bucarest, Sección Novena de lo contencioso-administrativo y fiscal, al que se le comunica la decisión. El argumento constitucional decae y al órgano judicial le queda comprobar lo demás: si las cantidades se calcularon correctamente, si se respetaron los plazos de prescripción, si los intereses y los recargos están bien determinados.
El segundo efecto se ve en cualquier litigio en el que un titular de licencia o de permiso discuta el canon debido por el periodo posterior al 15 de noviembre de 2013. La defensa construida sobre la estabilidad del régimen jurídico de la licencia, sobre la falta de adenda o sobre la contradicción entre el art. VII y el art. VIII queda ahora cerrada. No es una interpretación posible del juez, sino una decisión vinculante para todos los tribunales.
El tercer efecto es el más práctico y tiene que ver con la adenda. Del párrafo 25 se desprende que su ausencia no protege a nadie. Si la autoridad no llamó al titular a firmar, o si el titular se negó, la obligación de pago existió igualmente desde la fecha de aplicación de los nuevos cánones. El párrafo 19 va aún más lejos: la falta de aplicación de la norma constituye una infracción de la ley imputable a ambas partes, de modo que tampoco la autoridad puede escudarse en su propia pasividad.
El cuarto efecto mira al futuro. La desestimación por infundada no congela el texto para siempre, pero cierra el camino ya transitado. En el párrafo 23 se indica que no han aparecido elementos nuevos que obliguen a reconsiderar la jurisprudencia, de modo que la solución y los fundamentos de 2020 siguen siendo válidos. Una cuestión nueva sobre el mismo texto necesitaría un argumento que el Tribunal todavía no haya sopesado, no una reformulación del mismo reproche, que ya ha sido desestimado dos veces.
Qué ha cambiado respecto de la situación anterior
En la ley no ha cambiado nada, y esa es la primera precisión útil para los afectados. El art. VII de la ordenanza se aplica el 11 de septiembre de 2026 exactamente en la forma juzgada, sin ninguna modificación y sin haber sido derogado.
La confusión posible viene del título de la ordenanza. La Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 102/2013 se denomina «por la que se modifica y se completa la Ley n.º 571/2003 sobre el Código Fiscal y se regulan determinadas medidas financiero-fiscales», y la Ley n.º 571/2003 quedó derogada el 1 de enero de 2016 por la Ley n.º 227/2015, el Código Fiscal actual. Quien se queda en el título puede pensar que la ordenanza desapareció junto con la ley que modificaba. No ocurrió tal cosa. Los arts. VI, VII y VIII forman parte de la segunda mitad del título, la regulación de determinadas medidas financiero-fiscales, y no tocan en absoluto el Código Fiscal: modifican la Ley de Minas n.º 85/2003 y establecen el régimen de paso a los nuevos cánones. La Ley de Minas sigue vigente hoy y el art. VII no lleva ninguna mención de derogación ni de modificación.
La consecuencia para un contribuyente es directa. La decisión no habla de una norma en desuso, sino del fundamento jurídico de las cantidades que el Estado reclama por la producción minera de casi trece años. Entre la entrada en vigor de la ordenanza, el 15 de noviembre de 2013, y la publicación de esta decisión han pasado 4.683 días, y durante todo ese intervalo el texto produjo efectos sin interrupción.
Lo que sí ha cambiado es la posición jurisprudencial. En 2020, mediante la Decisión n.º 176, esas mismas disposiciones ya habían sido declaradas constitucionales, en un procedimiento iniciado por otros fabricantes de materiales de construcción. Ahora existe una segunda decisión en el mismo sentido, sobre una crítica próxima, y las dos juntas dejan poco margen a un tercer intento.
Ventajas y desventajas
Lo que mejora
- La respuesta es de fondo. El Tribunal examinó efectivamente las críticas basadas en el art. 1 apdos. (3) y (5) de la Constitución, de modo que el lector sabe por qué el texto resiste, no que la cuestión decayera por un defecto de forma.
- La relación entre el art. VII y el art. VIII queda aclarada en el párrafo 25, y era justamente la fuente de la disputa: uno dice desde cuándo se debe la cantidad, el otro dice cómo llega esa cantidad a la licencia. Es la parte más útil para quien tiene un procedimiento abierto.
- La obligación se sitúa, en el párrafo 19, en ambas partes, no solo en el titular, y se nombra expresamente a la autoridad competente, la Agencia Nacional de Recursos Minerales. Un titular al que nunca se llamó a firmar la adenda tiene con qué demostrar que el retraso no fue solo suyo.
- La decisión se dicta por unanimidad, sin voto particular ni concurrente, de modo que no deja dudas sobre lo que el Tribunal quiso decir.
- Nada cambia de la noche a la mañana en las relaciones en curso: el texto sigue intacto y las licencias no necesitan ninguna adaptación nueva.
Lo que sigue siendo un problema
- La promesa del art. 21 apdo. (2) de la Ley de Minas se queda en el papel. El Tribunal no explica para qué sirve una garantía de estabilidad del régimen jurídico de la licencia si el Estado puede cambiar en cualquier momento el elemento más caro, solo muestra que puede hacerlo.
- La motivación está tomada casi por entero de la Decisión n.º 176/2020. Las críticas nuevas, la de contradicción interna y la de falta de claridad, reciben respuesta propia en apenas dos párrafos, el 24 y el 25.
- El párrafo 18 describe la norma de forma distinta a como la cita el párrafo 14, tanto en el momento desde el que se aplica como en sus destinatarios. Los detalles están en la sección de errores, más abajo.
- Entre la resolución y la publicación pasaron 276 días, y la decisión produce efectos solo desde la publicación. Ninguna norma impone al Tribunal un plazo para ese paso.
- Desde el planteamiento hasta la resolución pasaron 1.713 días, aunque la respuesta llevaba publicada 238 días antes del auto de remisión, y el propio órgano judicial que elevó la pregunta la había citado.
- La decisión no dice nada sobre el art. IX de la misma ordenanza, que fija el 1 de enero de 2014 como fecha de aplicación de sus disposiciones, pese a que toda la crítica de falta de claridad versaba sobre el momento desde el que se debe la cantidad.
Consejos prácticos
- Si tiene un procedimiento fiscal por cánones mineros del periodo posterior a noviembre de 2013, renuncie a la defensa constitucional y traslade el esfuerzo a las cifras. Compruebe la base de cálculo, el valor de la producción declarada, la clasificación del recurso en la categoría correcta del art. 45 apdo. (1) de la Ley de Minas y la forma en que se calcularon los intereses y los recargos. Ahí todavía se puede ganar; en el razonamiento jurídico, no.
- No construya la defensa sobre la falta de adenda. El párrafo 25 dice con claridad que el art. VIII establece solo una etapa posterior y que la obligación de pago nace del art. VII. Una adenda sin firmar no aplaza el vencimiento.
- Compruebe de todos modos el plazo de prescripción del derecho de la administración tributaria a determinar créditos fiscales. Que el fundamento sea constitucional no significa que cualquier cantidad se pueda seguir reclamando hoy, y el periodo en discusión empieza en 2013.
- Si es titular de un permiso de explotación y no de una licencia, lea el art. VII con atención: habla de licencias y de permisos por igual, de modo que le afecta lo mismo. La distinción entre ambos no lo saca del ámbito del texto.
- Cuando plantee una cuestión de inconstitucionalidad sobre un texto ya examinado, aporte un fundamento constitucional que el Tribunal no haya sopesado. Una decisión anterior desestimatoria no bloquea el planteamiento, porque el art. 29 apdo. (3) de la Ley n.º 47/1992 se refiere únicamente a los textos declarados inconstitucionales, pero una crítica idéntica recibe la misma respuesta, después de años de espera.
- Si está negociando o prorrogando ahora una licencia de explotación, trate el canon como una variable, no como una cláusula fija. La decisión confirma que puede cambiarse por ley durante el contrato, de modo que el plan de negocio necesita un escenario en el que el porcentaje suba.
Preguntas frecuentes
¿Qué ha decidido el Tribunal Constitucional, en pocas palabras?
¿Qué dice, en concreto, el art. VII de la ordenanza?
¿El texto sigue produciendo efectos hoy o es derecho muerto?
¿A quién afecta esto, en concreto?
¿No me garantizaba la ley que el régimen de la licencia no cambiaría?
Si no he firmado ninguna adenda, ¿debo el canon aumentado?
¿Por qué no es una aplicación retroactiva de la ley?
¿Qué significa que la licencia minera sea un contrato administrativo?
¿Ha juzgado el Tribunal este texto con anterioridad?
¿Por qué ha tardado tanto?
¿Dónde encuentro el texto íntegro de la decisión?
Errores e incoherencias en el texto publicado
- Párrafo 18, el momento desde el que se aplican los nuevos cánones. El párrafo 14 reproduce el art. VII entre comillas, palabra por palabra: los cánones «se aplică de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență a Guvernului tuturor licențelor/permiselor», es decir, se aplican desde la fecha de entrada en vigor de la ordenanza a todas las licencias y permisos. El párrafo 18, en cambio, describe esas mismas disposiciones de otro modo: «prevederile legale supuse controlului de constituționalitate prevăd că noile taxe și redevențe se aplică, de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a ordonanței de urgență care a instituit noile valori, tuturor permiselor, licențelor și acordurilor petroliere», es decir, que las nuevas tasas y cánones se aplican desde la entrada en vigor de la ley de aprobación de la ordenanza de urgencia, a todos los permisos, licencias y acuerdos petrolíferos. Una ley de aprobación es, por definición, posterior a la ordenanza que aprueba, de modo que ambas frases señalan dos momentos distintos para la misma obligación de pago. El párrafo 25 vuelve a la primera versión y dice que el art. VII establece la aplicación inmediata de los nuevos cánones desde la fecha de entrada en vigor de la ordenanza de urgencia. Ese momento es justamente el objeto del litigio fiscal del que vino la cuestión, y un titular que lea la decisión de buena fe puede llegar a dos fechas de inicio distintas para las cantidades debidas. La formulación procede de la Decisión n.º 176, de 26 de mayo de 2020, de donde se ha tomado el pasaje entero, pero en el texto publicado ahora aparece como descripción de la norma examinada en este asunto, sin comillas y sin referencia.
- Párrafo 18, quién queda sujeto a la norma. Esa misma frase extiende los destinatarios a los acuerdos petrolíferos, categoría que no aparece ni en el art. VII, citado en el párrafo 14, ni en el fallo de la decisión. El art. VII habla exclusivamente de licencias y permisos, y el art. VI de la misma ordenanza modifica la Ley de Minas n.º 85/2003, no la legislación petrolífera. Un titular de un acuerdo petrolífero que lea el párrafo 18 puede entender que la decisión confirma la aplicación de los nuevos cánones también en su caso, algo que el texto examinado no dice. El ámbito de aplicación de la norma no puede determinarse a partir de la decisión sin comparar el párrafo 18 con el párrafo 14.
Análisis de la redacción
La solución de fondo es difícil de discutir. El canon minero siempre fue un porcentaje establecido por ley, no una cifra negociada en una mesa, y quien firma una licencia de concesión sobre un recurso del Estado firma un contrato en el que la otra parte tiene prerrogativas de poder público. El Tribunal lo dice de forma correcta y breve, en los párrafos 19 y 20. El problema es lo que queda sin decir. El art. 21 apdo. (2) de la Ley de Minas promete al titular que el régimen jurídico existente en la fecha de la licencia sigue siendo válido durante toda su vigencia, y la decisión no explica qué queda de esa promesa cuando el elemento más caro del contrato puede cambiarse por ley en cualquier momento. El párrafo 22 trata el argumento en dos líneas y lo rechaza por los mismos motivos, es decir, por los motivos tomados de 2020, que no se escribieron para la crítica actual.
La segunda observación no se ve leyendo la decisión, sino poniéndola al lado de la ordenanza que examina. La crítica de falta de claridad se refería a un conflicto de fechas: el art. VII dice desde la entrada en vigor de la ordenanza, el art. VIII dice adenda en 90 días. El Tribunal los concilia en el párrafo 25, presentándolos como etapas sucesivas, y se detiene ahí. Pero esa misma ordenanza tiene también un art. IX, que dispone que sus disposiciones se aplican a partir del 1 de enero de 2014. Es la tercera fecha del mismo acto, 47 días más tarde que la del art. VII y 43 días antes del vencimiento del plazo de 90 días del art. VIII, que caía el 13 de febrero de 2014. Una decisión que responde a una crítica sobre el momento de aplicación sin mencionar el artículo que fija un tercer momento deja intacta precisamente la pregunta formulada.
La tercera observación tiene que ver con la aritmética del expediente y es la más incómoda. La Decisión n.º 176, de 26 de mayo de 2020, en la que se apoya casi por entero la motivación actual, se había publicado el 6 de agosto de 2020. El auto por el que el Tribunal de Apelación de Bucarest elevó esta cuestión al Tribunal Constitucional es de 1 de abril de 2021, es decir, 238 días más tarde. Es más: en el párrafo 10 se indica que el propio órgano judicial consideraba la cuestión infundada e invocaba justamente la Decisión n.º 176/2020. El juez conocía la respuesta, la escribió en el auto y tuvo que elevar la cuestión de todos modos, porque el art. 29 apdo. (3) de la Ley n.º 47/1992 bloquea solo los textos ya declarados inconstitucionales, no los ya declarados constitucionales. Resultado: 1.713 días hasta la resolución y otros 276 hasta la publicación, 1.989 días en total, para repetir una solución que estaba publicada antes de que el procedimiento empezara.
La última observación se refiere a cómo se toman los precedentes. Los párrafos 17 a 22 reproducen pasajes de la decisión de 2020, unas veces con marca, como en el párrafo 20, donde se dice expresamente que el Tribunal razonó así en sus párrafos 45 y 46, y otras veces sin ninguna, como en el párrafo 18. La toma sin marca trae al texto de hoy también las inexactitudes de contexto del texto de ayer: en el párrafo 17 se afirma que el art. VII y el art. VIII están impugnados en el asunto, aunque el objeto de esta cuestión, según el párrafo 14 y el fallo, es únicamente el art. VII. En 2020 se impugnaban ambos; en el asunto actual, no. La copia ha traído también la descripción, no solo el razonamiento.
Qué debería cambiar
- La rectificación del párrafo 18, sustituyendo la referencia a la ley de aprobación por la fórmula del art. VII, y la supresión de los acuerdos petrolíferos de la enumeración de destinatarios. Efecto: un titular de licencia leería en toda la decisión la misma fecha de inicio para las cantidades debidas, y los titulares de acuerdos petrolíferos dejarían de parecer alcanzados por una norma que no se dirige a ellos.
- La marca visible de cada pasaje tomado de una decisión anterior, con comillas y referencia al párrafo de origen. Efecto: el lector distinguiría lo escrito para este asunto de lo escrito hace seis años para otras partes, y las descripciones superadas, como la del párrafo 17 sobre los artículos impugnados, dejarían de migrar en silencio de una decisión a otra.
- Una respuesta explícita sobre la relación entre el art. VII y el art. IX de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 102/2013. Efecto: se cerraría, mediante una decisión vinculante, la pregunta de si los cánones aumentados se deben desde el 15 de noviembre de 2013 o desde el 1 de enero de 2014, una diferencia de 47 días de producción que en los expedientes grandes se traduce en cantidades reales.
- Un plazo legal para la publicación en el Boletín Oficial de Rumanía de las decisiones dictadas sobre cuestiones de inconstitucionalidad. Efecto: intervalos de 276 días entre la resolución y la publicación dejarían de ser posibles, y el juez que entretanto conoce del procedimiento del que vino la pregunta sabría desde cuándo la decisión resulta vinculante.
- Un procedimiento abreviado en el Tribunal para las cuestiones idénticas a otras ya desestimadas en el fondo, con plazo reducido y motivación por remisión. Efecto: un asunto como este, en el que el propio órgano remitente había citado el precedente, se cerraría en meses y no en más de cinco años, y la sala dispondría de tiempo para los asuntos sin respuesta.
- La aclaración, por ley, de qué cubre todavía la garantía del art. 21 apdo. (2) de la Ley de Minas n.º 85/2003. Efecto: los titulares sabrían de antemano qué elementos de la licencia son estables y cuáles pueden cambiarse unilateralmente, y los planes de inversión a diez o veinte años partirían de una regla escrita y no de una promesa que la jurisprudencia vacía poco a poco.
Texto original del acto normativo
El texto que figura a continuación se reproduce en rumano, la forma oficial de publicación.
El texto íntegro, tal como se publicó en el Boletín Oficial de Rumanía
Boletín Oficial de Rumanía n.º 774 de 11 de septiembre de 2026 16 páginas PDF, 127 KB el acto comienza en la página 3
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Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico. Para situaciones concretas, consulta a un abogado o asesor fiscal autorizado.