Sans papiers roumains, la citoyenneté ne se prouve même pas en justice, et la Cour constitutionnelle dit que c’est l’affaire du Parlement

Un homme qui dit être né citoyen roumain ne peut pas demander à une juridiction de le constater, car la loi ne prévoit pas une telle action et la Cour constitutionnelle n’a pas le droit de l’inventer. Telle est la conclusion de la décision n° 356 du 16 avril 2026, publiée le 28 septembre 2026. Ce n’est pas la première fois que la juridiction constitutionnelle se penche sur la loi sur la citoyenneté roumaine n° 21/1991 et la laisse intacte : le 27 août 2026 étaient parues deux décisions sur d’autres articles de la même loi, par lesquelles le retrait de la citoyenneté a gardé une seule voie de recours, et les enfants de l’étranger sont restés sans issue. La formule que la Cour répète est la même : la citoyenneté est, par sa nature, une affaire d’État.

L’exception a été soulevée par Mihai Dinu Dimăncescu dans un procès pendant devant le tribunal de Bucarest, quatrième section civile, ayant pour objet une action en constatation de la qualité de citoyen roumain. La juridiction a saisi la Cour par le jugement civil n° 2.898 du 18 décembre 2019, rendu dans le dossier n° 6.064/3/2019**, et à la Cour constitutionnelle le dossier a reçu le numéro 280D/2020.

À la date à laquelle l’exception a été formulée, l’art. 22 al. (1) de la loi n° 21/1991 avait la teneur suivante : « Dovada cetățeniei române se face cu cartea de identitate sau, după caz, cu buletinul de identitate, cu pașaportul, cu titlul de călătorie fără mențiunea «identitate incertă», cu certificatul prevăzut la art. 20 alin. (6) sau cu documentele prevăzute la art. 23. » En clair : la carte d’identité ou, selon le cas, l’ancien bulletin d’identité, le passeport, le titre de voyage sans la mention d’identité incertaine, le certificat et les documents décrits ci-après. Le certificat de l’art. 20 al. (6) est celui délivré après la prestation du serment, au terme de la procédure d’octroi ou de réacquisition de la citoyenneté. Les documents de l’art. 23 sont les preuves de citoyenneté que les missions diplomatiques et les postes consulaires délivrent, sur demande, aux Roumains se trouvant à l’étranger.

Le problème de l’auteur, tel que la décision elle-même le décrit, au paragraphe 7, est qu’il n’entre dans aucune de ces variantes et qu’il ne peut pas non plus parvenir à l’une d’elles. Une carte d’identité, il n’en a pas, car sa délivrance exige des actes d’état civil à jour. Les actes d’état civil, il ne peut les obtenir que par transcription, impossible tant qu’il ne détient pas une preuve de la citoyenneté. De passeport ou de titre de voyage, il n’en a pas non plus, car ceux-ci exigent soit des pièces d’identité, soit des actes d’état civil. Le certificat de l’art. 20 al. (6), il ne l’a pas, car il ne se trouve pas dans la situation de réacquérir la citoyenneté, et le document de l’art. 23 suppose l’existence préalable de pièces roumaines d’identité ou de voyage, fussent-elles périmées. L’auteur qualifie la situation de « cerc vicios », de cercle vicieux, et la Cour reprend le mot dans son texte, sans le contester.

Pourquoi la réacquisition ne l’aide-t-elle pas, alors qu’elle paraît la sortie la plus simple ? Parce qu’elle a une autre nature juridique et un autre point de départ. La réacquisition suppose que soit prouvée la perte préalable de la citoyenneté, ce qui n’est pas le cas ici, et elle ne produit ses effets que pour l’avenir, à compter de la date de la prestation du serment. Celui qui se considère citoyen depuis sa naissance et passe par la réacquisition en vient, en pratique, à reconnaître une perte qu’il conteste, et il perd aussi la possibilité d’avoir transmis la citoyenneté à ses enfants par filiation pour le passé. À l’appui de cette distinction, l’auteur a invoqué les motifs de la décision de la Cour constitutionnelle n° 356 du 24 avril 2012, rendue elle aussi sur la loi n° 21/1991.

Au fond, les critiques formulées étaient au nombre de trois. La première, la violation du libre accès à la justice de l’art. 21 de la Constitution, par la limitation des moyens de preuve. La deuxième, la violation de l’art. 5 de la Constitution, lu avec la Convention européenne sur la nationalité, ratifiée par la loi n° 396/2002, dont les articles 10 à 13 exigent des États des procédures pour la conservation de la citoyenneté et pour la délivrance d’une attestation de citoyenneté, motivées par écrit, soumises à une voie de recours et d’un coût raisonnable. La troisième, l’atteinte à l’art. 148 de la Constitution, puisque la négation de la citoyenneté nationale entraîne aussi celle de la citoyenneté de l’Union européenne, avec les droits qui en découlent.

Le représentant du ministère public a demandé le rejet comme irrecevable, avec un argument bref : la loi dit expressément par quoi la citoyenneté se prouve, et si la preuve ne peut pas se faire ainsi, il existe la procédure prévue aux articles 13 à 19 de la même loi. Ce que l’auteur demande est une seconde procédure, judiciaire, que la loi ne prévoit pas ; il est donc demandé à la Cour d’agir en législateur positif.

À l’audience, l’avocat de l’auteur a encore déposé une demande : la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle sur la compatibilité d’une norme nationale qui ne permet de prouver la citoyenneté qu’avec des documents préexistants, indisponibles pour les personnes émigrées ou nées avant 1949. La Cour a joint la demande au fond et l’a rejetée comme non fondée, en expliquant, par renvoi aux arrêts de la Cour de justice du 6 octobre 1982, dans l’affaire 283/81, CILFIT, et du 9 septembre 2015, dans l’affaire C-160/14, Ferreira da Silva e Brito, qu’un renvoi préjudiciel ne se justifie que si l’interprétation du droit de l’Union est indispensable à la solution de l’exception. Ici, dit la Cour, la question portait sur la situation particulière de l’auteur et sur le fond de l’affaire, non sur un problème d’interprétation du droit de l’Union.

La réponse de fond tient en deux paragraphes, les paragraphes 32 et 33. Une admission dans le sens demandé aurait signifié compléter le texte, qui nomme les actes de preuve, par tout moyen de preuve utilisé dans une action en constatation de la qualité de citoyen roumain, action qui n’est pas réglementée par la loi n° 21/1991. Or, l’art. 2 al. (3) de la loi n° 47/1992 prévoit que la juridiction constitutionnelle ne se prononce que sur la constitutionnalité des actes dont elle a été saisie, sans pouvoir modifier ou compléter les dispositions soumises au contrôle. Par-dessus cette limite, la Cour invoque la spécificité de l’institution de la citoyenneté, qui représente, dit-elle, exclusivement une affaire d’État, et le rôle du Parlement comme unique autorité législative du pays, tiré de l’art. 61 al. (1) de la Constitution. Conclusion : la décision appartient au législateur. L’exception a été rejetée comme irrecevable, à l’unanimité des voix.

Un détail de procédure explique pourquoi la Cour a jugé un texte qui n’était plus en vigueur. Entre la saisine et le jugement, l’art. 22 al. (1) a été réécrit deux fois, par l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 100/2024 et par la loi n° 14/2025. Selon la décision n° 766 du 15 juin 2011, la Cour se prononce sur la forme qui produit ses effets dans l’affaire pendante devant la juridiction, même si la loi a changé entre-temps. C’est pourquoi l’objet de la décision est la rédaction antérieure à la modification opérée par l’ordonnance de 2024, et son titre le dit explicitement.

Le texte en vigueur au 28 septembre 2026 est cependant un autre, et qui dépose un dossier après le 28 septembre 2026 doit regarder celui-là, non celui qui a été jugé : « Dovada cetățeniei române se face cu actele de identitate prevăzute la art. 12 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu pașaportul românesc, cu titlul de călătorie fără mențiunea «identitate incertă», cu certificatul provizoriu de cetățenie și cu documentele prevăzute la art. 23, aflate în termen de valabilitate, precum și cu cardul de cetățenie română prevăzut la art. 20 alin. (8) și cu certificatul de cetățenie. » En clair : les pièces d’identité, le passeport roumain, le titre de voyage sans la mention d’identité incertaine, le certificat provisoire de citoyenneté et les preuves délivrées à l’étranger, tous en cours de validité, ainsi que la carte de citoyenneté roumaine et le certificat de citoyenneté. Les pièces d’identité auxquelles le texte renvoie sont, selon l’art. 12 al. (3) de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 97/2005, la carte d’identité, la carte d’identité simple, la carte électronique d’identité, la carte d’identité provisoire et l’ancien bulletin d’identité.

Les effets concrets

La décision ne retire ni n’ajoute aucun mot à la loi. L’art. 22 al. (1) reste dans sa forme actuelle, et la forme ancienne reste applicable aux procès qui se jugent selon elle. L’effet juridique direct d’un rejet comme irrecevable est que la question soulevée ne reçoit pas de réponse constitutionnelle, ni dans un sens, ni dans l’autre.

Pour un dossier en cours, la différence entre les deux sortes de rejet change complètement ce que l’avocat peut encore faire. « Non fondée » signifie que la juridiction constitutionnelle a pesé l’argument, l’a trouvé erroné et a confirmé le texte ; la voie constitutionnelle se referme donc, mais le juge du fond continue d’appliquer la loi comme auparavant. « Irrecevable » signifie que la juridiction constitutionnelle n’est pas entrée dans la discussion. D’ordinaire, cela laisse le terrain libre devant le juge du fond, comme question d’interprétation de la loi. Ici, non, et il vaut la peine de le dire clairement : le motif de l’irrecevabilité est que la norme demandée n’existe tout simplement pas dans la loi, et un juge ne peut pas la créer davantage que la Cour. Dans ce cas précis, le rejet comme irrecevable n’ouvre donc aucune porte devant la juridiction du fond.

Le deuxième effet est un effet de précédent. Les motifs réaffirment que l’institution de la citoyenneté est exclusivement une affaire d’État et que le droit d’établir comment se prouve la citoyenneté appartient au législateur. La formule sera citée dans les dossiers suivants sur la même loi, comme elle l’a été dans les décisions publiées le 27 août 2026.

Le troisième effet concerne le droit européen, et c’est le seul qui laisse quelque chose d’ouvert. La Cour constitutionnelle a refusé le renvoi préjudiciel parce que le droit de l’Union n’était pas en cause dans son contrôle de constitutionnalité. Ce refus n’empêche pas le juge du fond d’adresser lui-même une question à la Cour de justice de l’Union européenne, sur le fondement de l’art. 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, s’il estime que l’interprétation du droit de l’Union lui est nécessaire pour juger l’affaire.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Par cette décision, rien. Ce qui a changé, entre le moment où l’exception a été soulevée et la publication de la réponse, c’est le texte critiqué lui-même, deux fois, et c’est la partie qu’un lecteur pressé peut comprendre à l’envers.

La forme jugée, celle de 2015, énumérait cinq possibilités : la carte d’identité ou l’ancien bulletin d’identité, le passeport, le titre de voyage sans la mention d’identité incertaine, le certificat de l’art. 20 al. (6) et les documents de l’art. 23. L’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 100/2024, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 740 du 29 juillet 2024, a réécrit l’article, et ses dispositions relatives à la carte de citoyenneté roumaine sont entrées en vigueur le 1er septembre 2024, aux termes de l’article XVI alinéa (2) de l’ordonnance. La loi n° 14/2025, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 218 du 12 mars 2025, a repris l’article dans la forme qui s’applique aussi à la date de la publication de la décision.

La liste s’est allongée. Outre la carte d’identité et l’ancien bulletin d’identité, le texte renvoie désormais à toutes les pièces d’identité de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 97/2005, donc aussi à la carte électronique d’identité et à la carte d’identité provisoire. Le passeport est expressément qualifié de « roumain ». Trois documents qui n’existaient pas dans la forme ancienne ont fait leur apparition : le certificat provisoire de citoyenneté, la carte de citoyenneté roumaine et le certificat de citoyenneté. Les certificats de citoyenneté délivrés avant l’ordonnance produisent, aux termes de l’article XVII alinéa (3) de celle-ci, les mêmes effets juridiques que la nouvelle carte.

Une restriction qui n’existait pas est cependant apparue elle aussi : la locution « aflate în termen de valabilitate », en cours de validité. Le texte ancien n’exigeait nulle part que le document soit valable à la date à laquelle la preuve est faite. Pour quelqu’un qui a dans son tiroir un bulletin périmé depuis vingt ans, la différence n’est pas théorique.

Ce qui n’a pas changé, c’est la nature de la norme. Avant comme aujourd’hui, l’art. 22 al. (1) est une liste de documents. Ni la forme de 2024, ni celle de 2025 n’ont ajouté une voie judiciaire d’établissement de la citoyenneté et n’ont prévu ce qu’il advient de celui qui ne détient aucun des actes énumérés. Autrement dit, le cercle vicieux décrit au paragraphe 7 de la décision est exactement aussi fermé le 28 septembre 2026 qu’il l’était le 18 décembre 2019.

Avantages et inconvénients

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