In breve

  • Le sanzioni amministrative pecuniarie e le confische applicate in base alla legge n. 12/1990, una legge abrogata dal 2020, restano valide: la Corte costituzionale ha respinto la censura mossa contro i due testi su cui si fondavano.
  • La confisca del denaro ottenuto da un’attività commerciale svolta senza il rispetto delle condizioni di legge non viola il diritto di proprietà, perché è la conseguenza diretta della violazione della legge.
  • Per i professionisti, il requisito di chiarezza della legge è meno esigente: da loro ci si aspetta che valutino da soli i rischi dell’attività che svolgono.
Atto: Sentenza della Corte costituzionale n. 614/2025
Pubblicato: Gazzetta Ufficiale della Romania (Monitorul Oficial) n. 569 del 10 luglio 2026
Pronunciata: 20 novembre 2025

Un’impresa di Constanța, colpita da una sanzione amministrativa pecuniaria e lasciata senza incassi da una confisca, ha chiesto alla Corte costituzionale di annullare il fondamento della sanzione, e la Corte ha rifiutato, benché la legge su cui la sanzione si fondava non esista più dal 2020. La sentenza n. 614 del 20 novembre 2025, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania n. 569 del 10 luglio 2026, dichiara che l’art. 1 lett. a) e l’art. 3 della legge n. 12/1990 sono conformi alla Costituzione. È la seconda volta in questa estate che la Corte si pronuncia su una sanzione accessoria applicata a un commerciante, dopo quella con cui ha confermato che l’ANPC può obbligare il commerciante a restituire il denaro entro 15 giorni.

I due testi funzionavano insieme. L’art. 1 lett. a) qualificava come illecito amministrativo lo svolgimento di attività di produzione, commercio o prestazione di servizi senza il rispetto delle condizioni stabilite dalla legge, se il fatto non costituiva reato. L’art. 3 prevedeva che i beni che erano serviti o erano destinati a servire alla commissione del fatto, se appartenenti all’autore dell’illecito, nonché le somme di denaro e i beni ottenuti attraverso la commissione dell’illecito amministrativo siano confiscati.

La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dalla Societatea Panoralis Beach S.R.L. din Constanța, nell’ambito di un ricorso contro un verbale di accertamento e sanzione con cui aveva ricevuto sia la sanzione amministrativa pecuniaria, in base all’art. 1 lett. a), sia la confisca dei ricavi, in base all’art. 3. Il tribunale di primo grado di Constanța, Sezione civile, ha investito la Corte con l’ordinanza n. 3.398 del 10 marzo 2021.

Gli effetti che produce

Il primo effetto è che una legge abrogata resta sottoposta a controllo. La Corte osserva, al paragrafo 12, che la legge n. 12/1990, ripubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania n. 121 del 18 febbraio 2014, è stata abrogata dall’art. I della legge n. 222/2020, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania n. 1018 del 2 novembre 2020. Ciò nonostante, in base alla sentenza n. 766 del 15 giugno 2011, sono sottoposte al controllo di legittimità costituzionale anche le disposizioni i cui effetti giuridici continuano a prodursi dopo la cessazione della vigenza. Esse producono effetti nei processi iniziati prima dell’abrogazione e non ancora definiti.

Il secondo effetto riguarda le sanzioni già applicate. Essendo i testi conformi alla Costituzione, i verbali di accertamento e sanzione redatti in base ad essi prima del 2 novembre 2020 non possono essere annullati per questo motivo. La sanzione pecuniaria e la confisca restano in discussione solo su motivi di fatto e di procedura.

Il terzo effetto riguarda lo standard di chiarezza richiesto a una legge. La Corte richiama la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nella causa Cantoni contro Francia, paragrafo 35, nella causa Dragotoniu e Militaru-Pidhorni contro Romania, paragrafo 35, e nella causa Sud Fondi srl e altri contro Italia, paragrafo 109, secondo cui la prevedibilità dipende dai destinatari della norma. Nel caso dei professionisti, che devono dar prova di grande prudenza nell’esercizio della professione, ci si aspetta un’attenzione particolare nella valutazione dei rischi. In altre parole, una formulazione che sarebbe troppo vaga per un privato può essere sufficientemente chiara per un commerciante.

Il quarto effetto attiene alla tecnica con cui si solleva la questione. Al paragrafo 19, la Corte rileva che la mera indicazione dell’art. 16, comma 1, della Costituzione non basta a individuare una censura. Richiama così la sentenza n. 785 del 16 giugno 2011: l’elencazione di disposizioni costituzionali o convenzionali non costituisce, di per sé, una vera censura di illegittimità costituzionale.

Che cosa cambia rispetto a prima

In diritto, nulla. La sentenza si aggiunge a una lunga serie di rigetti sugli stessi testi: la sentenza n. 129 del 9 marzo 2017, la sentenza n. 242 del 19 aprile 2018, la sentenza n. 273 del 4 giugno 2020, la sentenza n. 184 del 16 marzo 2021, la sentenza n. 641 del 13 dicembre 2022 e la sentenza n. 355 dell’11 luglio 2024.

Ciò che si è chiarito è il rapporto tra la confisca e la presunzione di lecita acquisizione del patrimonio. La Corte richiama le motivazioni della sentenza n. 641/2022, paragrafi 20 e 21, e mostra che il testo non istituisce una presunzione di acquisizione illecita, ma presuppone la prova del carattere illecito. Il divieto di confisca del patrimonio acquisito lecitamente, previsto dall’art. 44, comma 8, della Costituzione, non esclude la confisca dei beni destinati, utilizzati o derivanti da illeciti amministrativi, consentita dal comma 9 dello stesso articolo. Con la commissione stessa dell’illecito amministrativo, l’autore si colloca al di fuori della sfera del lecito.

Si è chiarito anche che cosa significhi il rinvio alle condizioni stabilite dalla legge. La Corte ritiene, richiamando la sentenza n. 184/2021, paragrafi 14 e 15, che l’art. 1 lett. a) abbia di mira gli atti normativi che disciplinano lo svolgimento degli atti e dei fatti di commercio, il cui rispetto costituisce un obbligo preesistente a questa disciplina. Il testo non crea obblighi nuovi, ma sanziona il mancato rispetto di quelli che già esistono.

Ciò che non è cambiato è la sorte della legge stessa. Essa resta abrogata dal 2 novembre 2020, e la materia è stata trasferita, con lo stesso atto, la legge n. 222/2020, nell’Ordinanza del Governo n. 21/1992 sulla tutela dei consumatori.

Vantaggi e svantaggi

Che cosa migliora

  • Chiude, all’unanimità, una serie di contestazioni su testi che producono ancora effetti nei processi iniziati prima dell’abrogazione.
  • Spiega con chiarezza perché la confisca degli incassi non contraddice la presunzione di lecita acquisizione del patrimonio.
  • Precisa che, per i professionisti, il requisito di prevedibilità della legge si misura in modo diverso rispetto al pubblico generale.
  • Ricorda una regola utile a chiunque sollevi una questione: indicare un articolo della Costituzione non sostituisce un argomento.

Che cosa resta un problema

  • La censura di proporzionalità, formulata al paragrafo 6 con rinvio all’Ordinanza del Governo n. 2/2001 e alla sentenza n. 197/2019, non riceve una risposta distinta nella parte dedicata all’esame.
  • L’art. 3 usava la forma « si confisca », senza alcun margine di apprezzamento, quindi l’entità della sanzione dipendeva dagli incassi, non dalla gravità del fatto.
  • Il testo sanzionatorio rinviava a qualsiasi condizione stabilita dalla legge, quindi il contenuto dell’illecito amministrativo si leggeva in altri atti normativi, non in esso.
  • Tra la rimessione alla Corte e la pubblicazione della sentenza sono passati 1.948 giorni, in un fascicolo nato da un verbale di accertamento e sanzione del 2020.

Consigli pratici

  1. Se avete un processo nato da un verbale di accertamento e sanzione redatto in base alla legge n. 12/1990 prima del 2 novembre 2020, l’abrogazione della legge non vi aiuta. I testi continuano a produrre effetti nella vostra causa.
  2. Quando sollevate una questione di legittimità costituzionale, spiegate il rapporto di contrasto tra il testo di legge e quello costituzionale. La Corte ha respinto la censura sull’art. 16 proprio perché mancava la spiegazione.
  3. Se siete professionisti, non contate sull’argomento della mancanza di chiarezza. Lo standard applicato ai commercianti è più esigente, e la Corte lo applica espressamente.
  4. Verificate se nel verbale la confisca riguarda somme ottenute attraverso il fatto contestato. L’art. 3 si riferiva ai beni che erano serviti o erano destinati al fatto e alle somme ottenute attraverso di esso.
  5. Per i fatti successivi al 2 novembre 2020, il fondamento non è più la legge n. 12/1990. La materia è passata nell’Ordinanza del Governo n. 21/1992 sulla tutela dei consumatori, per effetto della legge n. 222/2020.

Domande frequenti

Come può la Corte esaminare una legge abrogata?
Con la sentenza n. 766 del 15 giugno 2011, la Corte ha stabilito che l’espressione « in vigore » contenuta nella legge n. 47/1992 si interpreta nel senso che sono sottoposte al controllo anche le disposizioni i cui effetti giuridici continuano a prodursi dopo la cessazione della vigenza.
Che cosa sanzionava l’art. 1 lett. a) della legge n. 12/1990?
Lo svolgimento di attività di produzione, commercio o prestazione di servizi senza il rispetto delle condizioni stabilite dalla legge, se il fatto non era commesso in condizioni tali da farne un reato.
Che cosa si confiscava in base all’art. 3?
I beni che erano serviti o erano destinati a servire alla commissione del fatto, se appartenevano all’autore dell’illecito, nonché le somme di denaro e i beni ottenuti attraverso la commissione dell’illecito amministrativo.
La confisca degli incassi non viola il diritto di proprietà?
La Corte ha risposto di no. L’art. 44, comma 9, della Costituzione consente espressamente la confisca dei beni destinati, utilizzati o derivanti da illeciti amministrativi, e con la commissione dell’illecito amministrativo l’autore esce dalla sfera del lecito.
Perché è stata respinta la censura sull’uguaglianza dei diritti?
Perché l’autrice della questione ha indicato l’art. 16, comma 1, della Costituzione senza spiegare in che cosa consistesse il contrasto. La Corte ha ritenuto che la mera elencazione di testi non sia una censura di illegittimità costituzionale.
Quale legge si applica ora al posto della legge n. 12/1990?
La legge n. 222/2020 l’ha abrogata e ha, nello stesso tempo, modificato e integrato l’Ordinanza del Governo n. 21/1992 sulla tutela dei consumatori.
La decisione è stata presa all’unanimità?
Sì, con unanimità di voti, secondo il paragrafo 21.

Analisi della redazione

La sentenza contiene un elemento utile che in pochi cercano in un rigetto: dice che cosa significa la prevedibilità di una legge per chi fa commercio. Richiamando la giurisprudenza di Strasburgo, la Corte ritiene che il principio della prevedibilità non osti a che il destinatario della norma sia indotto a ricorrere a indicazioni chiarificatrici, e che nel caso dei professionisti ci si aspetti un’attenzione particolare nella valutazione dei rischi. La conseguenza pratica va oltre questo fascicolo: la stessa formulazione può essere troppo vaga per un privato e sufficientemente chiara per un operatore economico. Chi sostiene la mancanza di chiarezza di una norma commerciale parte, fin dall’inizio, con uno standard più gravoso.

La seconda osservazione riguarda una censura rimasta senza una risposta propria. Al paragrafo 6, l’autrice della questione ha sostenuto che l’art. 3 non rispetta il principio di proporzionalità, invocando l’Ordinanza del Governo n. 2/2001, le motivazioni della sentenza n. 197 del 9 aprile 2019 e la prassi dei giudici nell’individualizzazione delle sanzioni amministrative. Nella parte dedicata all’esame, il paragrafo 17 risponde sul terreno del diritto di proprietà, attraverso l’art. 44, commi 8 e 9, della Costituzione, e non torna sulla proporzionalità in quanto tale. Il giudice rimettente aveva segnalato, al paragrafo 7, che la questione era già stata risolta con la sentenza n. 486 del 25 giugno 2020, ma la presente decisione cita quella pronuncia per l’argomento della proprietà, non per quello del dosaggio della sanzione.

La domanda resta tanto più visibile in quanto è il testo stesso a sollevarla. L’art. 3 usava la forma « si confisca », all’indicativo presente, senza soglia, senza tetto e senza margine di apprezzamento. In un caso come quello del fascicolo, dove la sanzione accessoria ha riguardato i ricavi, la sua entità non dipende dalla gravità della violazione, ma dal fatturato del periodo verificato. Due imprese che violano la stessa condizione di legge, una con una buona posizione commerciale e l’altra senza, perdono somme che non hanno alcun rapporto tra loro.

Infine, la cronologia mostra perché la discussione è rimasta attuale così a lungo. Il verbale contestato proviene da un fascicolo registrato nel 2020, e la legge è stata abrogata il 2 novembre 2020. Il tribunale di primo grado di Constanța ha investito la Corte con l’ordinanza del 10 marzo 2021, la sentenza è stata pronunciata il 20 novembre 2025 e pubblicata il 10 luglio 2026, 232 giorni dopo la pronuncia. Dalla rimessione alla pubblicazione sono passati 1.948 giorni. Una legge uscita dalla vigenza da quasi sei anni ha dunque ricevuto la conferma di legittimità costituzionale solo ora, per processi ancora in corso.

Che cosa andrebbe cambiato

  • La censura di proporzionalità avrebbe dovuto ricevere una risposta distinta. Era stata formulata con rinvii concreti, e la risposta data sul terreno del diritto di proprietà copre una domanda diversa da quella posta.
  • Una confisca senza soglia dovrebbe essere accompagnata da criteri di individualizzazione. Il testo abrogato non può più essere corretto, ma la soluzione legislativa si ritrova anche in altre discipline sanzionatorie, dove il problema resta aperto.
  • I fascicoli fondati su testi abrogati dovrebbero essere definiti con priorità. Finché una norma uscita dalla vigenza produce ancora effetti solo nelle cause pendenti, ogni anno di attesa aggiunge incertezza senza aggiungere giurisprudenza.

Testo originale dell’atto normativo

Il testo che segue è riprodotto in rumeno, la forma ufficiale di pubblicazione.

Il testo integrale, nella forma pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania

Gazzetta Ufficiale della Romania n. 569 del 10 luglio 2026 16 pagine PDF, 1,4 MB l'atto inizia a pagina 2

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Questo articolo ha carattere puramente informativo e non costituisce consulenza legale. Per situazioni specifiche, consultare un avvocato o un consulente fiscale autorizzato.