L’essentiel

  • Les amendes et les confiscations appliquées sur le fondement de la loi n° 12/1990, une loi abrogée depuis 2020, restent valables : la Cour constitutionnelle a rejeté la critique adressée aux deux textes qui les fondaient.
  • La confiscation des sommes obtenues d’une activité commerciale exercée sans remplir les conditions légales ne porte pas atteinte au droit de propriété, car elle est la conséquence directe de la violation de la loi.
  • Pour les professionnels, l’exigence de clarté de la loi est moins stricte : on attend d’eux qu’ils évaluent eux-mêmes les risques de l’activité qu’ils exercent.
Acte : Décision de la Cour constitutionnelle n° 614/2025
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 569 du 10 juillet 2026
Prononcée : 20 novembre 2025

Une société de Constanța, frappée d’une amende et privée de ses recettes par une confiscation, a demandé à la Cour constitutionnelle d’anéantir le fondement de la sanction, et la Cour a refusé, alors même que la loi sur laquelle reposait cette sanction n’existe plus depuis 2020. La décision n° 614 du 20 novembre 2025, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 569 du 10 juillet 2026, constate que l’art. 1er lit. a) et l’art. 3 de la loi n° 12/1990 sont conformes à la Constitution. C’est la deuxième fois cet été que la Cour se prononce sur une sanction complémentaire appliquée à un commerçant, après celle par laquelle elle a confirmé que l’ANPC peut obliger le commerçant à rendre l’argent dans un délai de 15 jours.

Les deux textes fonctionnaient ensemble. L’art. 1er lit. a) qualifiait de contravention l’exercice d’activités de production, de commerce ou de prestation de services sans remplir les conditions fixées par la loi, si le fait ne constituait pas une infraction pénale. L’art. 3 prévoyait que les biens qui ont servi ou étaient destinés à servir à la commission du fait, s’ils appartiennent au contrevenant, ainsi que les sommes d’argent et les biens acquis par la commission de la contravention sont confisqués.

L’exception a été soulevée par la Societatea Panoralis Beach S.R.L. din Constanța, dans une plainte dirigée contre un procès-verbal de constatation et de sanction par lequel elle avait reçu à la fois une amende contraventionnelle, sur le fondement de l’art. 1er lit. a), et la confiscation de ses revenus, sur le fondement de l’art. 3. Le tribunal de première instance de Constanța, section civile, a saisi la Cour par l’ordonnance n° 3.398 du 10 mars 2021.

Les effets concrets

Le premier effet est qu’une loi abrogée reste soumise au contrôle. La Cour observe, au paragraphe 12, que la loi n° 12/1990, republiée au Journal officiel de la Roumanie n° 121 du 18 février 2014, a été abrogée par l’art. I de la loi n° 222/2020, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1018 du 2 novembre 2020. Pour autant, en vertu de la décision n° 766 du 15 juin 2011, sont également soumises au contrôle de constitutionnalité les dispositions dont les effets juridiques continuent de se produire après leur sortie de vigueur. Elles produisent des effets dans les procès engagés avant l’abrogation et encore pendants.

Le deuxième effet concerne les sanctions déjà appliquées. Les textes étant conformes à la Constitution, les procès-verbaux dressés sur leur fondement avant le 2 novembre 2020 ne peuvent pas être annulés pour ce motif. L’amende et la confiscation ne restent discutables que sur des moyens de fait et de procédure.

Le troisième effet tient au standard de clarté exigé d’une loi. La Cour reprend la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme issue de l’affaire Cantoni c. France, paragraphe 35, de l’affaire Dragotoniu et Militaru-Pidhorni c. Roumanie, paragraphe 35, et de l’affaire Sud Fondi srl et autres c. Italie, paragraphe 109, selon laquelle la prévisibilité dépend des destinataires de la norme. Dans le cas des professionnels, tenus de faire preuve d’une grande prudence dans l’exercice de leur profession, une attention particulière est attendue dans l’évaluation des risques. Autrement dit, une formulation qui serait trop vague pour un particulier peut être suffisamment claire pour un commerçant.

Le quatrième effet relève de la technique de la saisine. Au paragraphe 19, la Cour indique que la simple mention de l’art. 16 al. (1) de la Constitution ne suffit pas à identifier une critique. Elle reprend ainsi la décision n° 785 du 16 juin 2011 : l’énumération de dispositions constitutionnelles ou conventionnelles ne constitue pas, à elle seule, une véritable critique d’inconstitutionnalité.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit, rien. La décision s’ajoute à une longue série de rejets portant sur les mêmes textes : la décision n° 129 du 9 mars 2017, la décision n° 242 du 19 avril 2018, la décision n° 273 du 4 juin 2020, la décision n° 184 du 16 mars 2021, la décision n° 641 du 13 décembre 2022 et la décision n° 355 du 11 juillet 2024.

Ce qui s’est éclairci, c’est le rapport entre la confiscation et la présomption de licéité de l’acquisition des biens. La Cour reprend les motifs de la décision n° 641/2022, paragraphes 20 et 21, et montre que le texte n’institue pas une présomption d’acquisition illicite, mais suppose la preuve du caractère illicite. L’interdiction de confisquer les biens acquis licitement, posée à l’art. 44 al. (8) de la Constitution, n’exclut pas la confiscation des biens destinés à des contraventions, utilisés pour celles-ci ou en résultant, permise par l’al. (9) du même article. Par la commission même de la contravention, son auteur se place en dehors de la sphère du licite.

Le sens du renvoi aux conditions fixées par la loi a lui aussi été clarifié. La Cour retient, en reprenant la décision n° 184/2021, paragraphes 14 et 15, que l’art. 1er lit. a) vise les actes normatifs qui régissent l’accomplissement des actes et des faits de commerce, dont le respect est une obligation préexistante à cette réglementation. Le texte ne crée pas d’obligations nouvelles, il sanctionne le non-respect de celles qui existent déjà.

Ce qui n’a pas changé, c’est le sort de la loi elle-même. Elle reste abrogée depuis le 2 novembre 2020, et la matière a été transférée par le même acte, la loi n° 222/2020, dans l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992 relative à la protection des consommateurs.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Elle clôt, à l’unanimité, une série de contestations portant sur des textes qui produisent encore des effets dans les procès engagés avant l’abrogation.
  • Elle explique clairement pourquoi la confiscation des recettes ne contredit pas la présomption de licéité de l’acquisition des biens.
  • Elle précise que, pour les professionnels, l’exigence de prévisibilité de la loi se mesure autrement que pour le grand public.
  • Elle rappelle une règle utile à quiconque soulève une exception : citer un article de la Constitution ne tient pas lieu d’argument.

Ce qui reste problématique

  • La critique de proportionnalité, formulée au paragraphe 6 par renvoi à l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 et à la décision n° 197/2019, ne reçoit pas de réponse distincte dans la partie consacrée à l’examen.
  • L’art. 3 employait la forme « sont confisqués », sans aucune marge d’appréciation, de sorte que l’étendue de la sanction dépendait des recettes et non de la gravité du fait.
  • Le texte de sanction renvoyait à toutes les conditions fixées par la loi, de sorte que le contenu de la contravention se lisait dans d’autres actes normatifs et non dans le texte lui-même.
  • Entre la saisine de la Cour et la publication de la décision, 1 948 jours se sont écoulés, dans un dossier né d’un procès-verbal de 2020.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un procès né d’un procès-verbal de constatation et de sanction dressé sur le fondement de la loi n° 12/1990 avant le 2 novembre 2020, l’abrogation de la loi ne vous aide pas. Les textes continuent de produire des effets dans votre affaire.
  2. Lorsque vous soulevez une exception d’inconstitutionnalité, expliquez en quoi le texte de loi contredit le texte constitutionnel. La Cour a rejeté la critique tirée de l’art. 16 précisément parce que cette explication manquait.
  3. Si vous êtes un professionnel, ne comptez pas sur l’argument du manque de clarté. Le standard appliqué aux commerçants est plus exigeant, et la Cour l’applique expressément.
  4. Vérifiez si, dans le procès-verbal, la confiscation porte sur des sommes acquises par le fait retenu. L’art. 3 visait les biens qui ont servi ou étaient destinés au fait, ainsi que les sommes acquises par celui-ci.
  5. Pour les faits postérieurs au 2 novembre 2020, le fondement n’est plus la loi n° 12/1990. La matière est passée dans l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992 relative à la protection des consommateurs, par l’effet de la loi n° 222/2020.

Questions fréquentes

Comment la Cour peut-elle examiner une loi abrogée ?
Par la décision n° 766 du 15 juin 2011, la Cour a établi que l’expression « en vigueur » figurant dans la loi n° 47/1992 s’interprète en ce sens que sont également soumises au contrôle les dispositions dont les effets juridiques continuent de se produire après leur sortie de vigueur.
Que sanctionnait l’art. 1er lit. a) de la loi n° 12/1990 ?
L’exercice d’activités de production, de commerce ou de prestation de services sans remplir les conditions fixées par la loi, si le fait n’était pas commis dans des conditions le rendant constitutif d’une infraction pénale.
Que confisquait-on sur le fondement de l’art. 3 ?
Les biens qui ont servi ou étaient destinés à servir à la commission du fait, s’ils appartenaient au contrevenant, ainsi que les sommes d’argent et les biens acquis par la commission de la contravention.
La confiscation des recettes ne porte-t-elle pas atteinte au droit de propriété ?
La Cour a répondu que non. L’art. 44 al. (9) de la Constitution permet expressément la confiscation des biens destinés à des contraventions, utilisés pour celles-ci ou en résultant, et, par la commission de la contravention, son auteur sort de la sphère du licite.
Pourquoi la critique tirée de l’égalité en droits a-t-elle été rejetée ?
Parce que l’auteure de l’exception a cité l’art. 16 al. (1) de la Constitution sans expliquer en quoi consistait la contradiction. La Cour a retenu que la simple énumération de textes ne constitue pas une critique d’inconstitutionnalité.
Quelle loi s’applique aujourd’hui à la place de la loi n° 12/1990 ?
La loi n° 222/2020 l’a abrogée et a, dans le même temps, modifié et complété l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992 relative à la protection des consommateurs.
La décision a-t-elle été prise à l’unanimité ?
Oui, à l’unanimité des voix, selon le paragraphe 21.

Analyse de la rédaction

La décision apporte un élément utile que peu de lecteurs vont chercher dans un rejet : elle dit ce que signifie la prévisibilité d’une loi pour quelqu’un qui fait du commerce. Reprenant la jurisprudence de Strasbourg, la Cour retient que le principe de prévisibilité ne s’oppose pas à ce que le destinataire de la norme soit conduit à recourir à des conseils éclairés, et que, dans le cas des professionnels, une attention particulière est attendue dans l’évaluation des risques. La conséquence pratique dépasse ce dossier : une même formulation peut être trop vague pour un particulier et suffisamment claire pour un opérateur économique. Celui qui invoque le manque de clarté d’une norme commerciale part, d’emblée, avec un standard plus lourd.

La deuxième observation porte sur une critique restée sans réponse propre. Au paragraphe 6, l’auteure de l’exception a soutenu que l’art. 3 ne respectait pas le principe de proportionnalité, en invoquant l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001, les motifs de la décision n° 197 du 9 avril 2019 et la pratique des juridictions en matière d’individualisation des sanctions contraventionnelles. Dans la partie consacrée à l’examen, le paragraphe 17 répond sur le terrain du droit de propriété, par l’art. 44 al. (8) et (9) de la Constitution, et ne revient pas à la proportionnalité en tant que telle. La juridiction de renvoi avait signalé, au paragraphe 7, que la question avait déjà été tranchée par la décision n° 486 du 25 juin 2020, mais la présente décision cite cet arrêt pour l’argument de propriété, non pour celui du dosage de la sanction.

La question reste d’autant plus visible que le texte la soulève de lui-même. L’art. 3 employait la forme « sont confisqués », à l’indicatif présent, sans seuil, sans plafond et sans marge d’appréciation. Dans un cas comme celui du dossier, où la sanction complémentaire a visé les revenus, son ampleur ne dépend pas de la gravité du manquement, mais du chiffre d’affaires de la période contrôlée. Deux entreprises qui violent la même condition légale, l’une bien achalandée et l’autre non, perdent des sommes sans aucun rapport entre elles.

Enfin, la chronologie montre pourquoi la discussion est restée d’actualité aussi longtemps. Le procès-verbal contesté provient d’un dossier enregistré en 2020, et la loi a été abrogée le 2 novembre 2020. Le tribunal de première instance de Constanța a saisi la Cour par l’ordonnance du 10 mars 2021, la décision a été prononcée le 20 novembre 2025 et publiée le 10 juillet 2026, soit 232 jours après le prononcé. De la saisine à la publication, 1 948 jours se sont écoulés. Une loi sortie de vigueur depuis près de six ans a donc reçu la confirmation de sa constitutionnalité seulement maintenant, pour des procès qui sont encore en cours de jugement.

Ce qui devrait changer

  • La critique de proportionnalité aurait dû recevoir une réponse distincte. Elle avait été formulée avec des renvois concrets, et la réponse donnée sur le terrain du droit de propriété couvre une autre question que celle qui était posée.
  • Une confiscation sans seuil devrait s’accompagner de critères d’individualisation. Le texte abrogé ne peut plus être corrigé, mais la même solution législative se retrouve dans d’autres réglementations de sanction, où le problème reste ouvert.
  • Les dossiers fondés sur des textes abrogés devraient être jugés en priorité. Tant qu’une norme sortie de vigueur ne produit plus d’effets que dans des affaires pendantes, chaque année d’attente ajoute de l’incertitude sans ajouter de jurisprudence.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 569 du 10 juillet 2026 16 pages PDF, 1,4 MB l'acte commence à la page 2

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.