In breve

  • Chi contesta in giudizio una sanzione contravvenzionale ha due gradi di giudizio, non tre, e la Corte costituzionale ha confermato che questo non viola l’accesso alla giustizia. L’opposizione si giudica prima davanti al tribunale di primo grado, la sua decisione si impugna soltanto con appello, e l’appello lo definisce la Sezione per il contenzioso amministrativo e tributario del Tribunale. La decisione del Tribunale chiude il fascicolo: il ricorso non esiste più.
  • L’eccezione è stata sollevata da una società di Bucarest, Eagle Development Estate, che sosteneva che l’assenza del ricorso la priva del diritto di chiedere a un giudice superiore di verificare se la legge sia stata applicata correttamente. L’eccezione è stata respinta all’unanimità dei voti, e l’art. 34 comma (2) dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001 resta esattamente nella forma in cui è scritto.
  • Il fascicolo è rimasto alla Corte sei anni e due mesi, e la sentenza è stata pubblicata quasi otto mesi dopo essere stata pronunciata. La Corte d’appello di Bucarest ha trasmesso la domanda il 4 novembre 2019, la risposta è arrivata il 15 gennaio 2026, e il testo è approdato nella Gazzetta Ufficiale della Romania (Monitorul Oficial) soltanto il 25 settembre 2026. Riguarda chiunque riceva un verbale di contravvenzione, dalla persona fisica all’impresa.
Atto: Sentenza della Corte costituzionale n. 13 del 15 gennaio 2026 relativa all’eccezione di incostituzionalità delle disposizioni dell’art. 34 comma (2) dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001 sul regime giuridico delle contravvenzioni
Pubblicato: Gazzetta Ufficiale della Romania, Parte I, n. 818 del 25 settembre 2026, pagine 4-6
Pronunciata: 15 gennaio 2026, all’unanimità dei voti
Definitiva e generalmente vincolante: 25 settembre 2026, data della pubblicazione

Una società di Bucarest ha chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare che l’assenza del ricorso in materia contravvenzionale le limita l’accesso alla giustizia. La Corte ha risposto che non è così. Con la Sentenza n. 13 del 15 gennaio 2026, pubblicata il 25 settembre 2026, l’art. 34 comma (2) dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001 resta intatto: la decisione con cui si giudica l’opposizione contro un verbale si impugna soltanto con appello, e lì si ferma. È la seconda volta in sette anni che la Corte dice la stessa cosa, dopo la Sentenza n. 240 del 16 aprile 2019, e si aggiunge a una serie di fascicoli in cui le persone sanzionate provano a rovesciare la sanzione con un argomento di procedura, non sul fatto in sé.

Per capire di che cosa si è discusso, vale la pena seguire il percorso di un verbale. L’agente accertatore constata il fatto e applica la sanzione. La persona o l’impresa che non è d’accordo propone la «plângere contravențională», cioè l’opposizione al verbale, davanti al tribunale di primo grado. Il tribunale di primo grado emette una decisione. Contro di essa, dice il testo censurato, «hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel», cioè la decisione con cui l’opposizione è stata definita si può impugnare soltanto con appello, e l’appello lo giudica la Sezione per il contenzioso amministrativo e tributario del Tribunale, il giudice di livello distrettuale. Sempre lì si legge che la motivazione dell’appello non è obbligatoria, che i motivi possono essere sostenuti anche oralmente davanti al giudice e che l’appello sospende l’esecuzione della decisione. Quello che non si legge in nessun punto, e questa è stata la posta del fascicolo, è un qualsiasi mezzo di impugnazione contro la decisione del Tribunale.

L’autrice dell’eccezione, la Società Eagle Development Estate, è arrivata alla Corte per la via consueta: ha proposto ricorso contro la decisione d’appello, e la Corte d’appello di Bucarest, Sezione VIII per il contenzioso amministrativo e tributario, ha adito la Corte costituzionale. L’argomento della società era che il libero accesso alla giustizia significhi accesso a tutti i gradi di giudizio, compreso il ricorso, tanto più che il ricorso è il solo che censura l’erronea applicazione della legge da parte del giudice inferiore. In diritto romeno, come in diritto italiano, i due mezzi non si sovrappongono: l’appello riesamina anche i fatti, mentre il ricorso è limitato ai motivi di legittimità.

La risposta arriva su tre piani. Il primo: la Costituzione garantisce l’accesso alla giustizia e il diritto di usare i mezzi di impugnazione previsti dalla legge, senza imporre l’esistenza di tutti i mezzi di impugnazione. Il secondo: la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosce il doppio grado di giudizio soltanto in materia penale, mentre il diritto a un ricorso effettivo dell’art. 13 riguarda la possibilità di arrivare davanti a un giudice nazionale, non il numero dei giudici. Il terzo: le regole di procedura sono di competenza esclusiva del legislatore, che può istituire regole speciali per situazioni particolari. La conclusione, al paragrafo 22, è che un solo mezzo di impugnazione assicura il doppio grado di giudizio in materia contravvenzionale, e che le parti hanno per tutto il corso del giudizio le garanzie di un processo equo.

Gli effetti che produce

Una sentenza di rigetto non cambia nulla nella legge, ma chiude un argomento. Dal 25 settembre 2026, data della pubblicazione, la tesi secondo cui l’assenza del ricorso in materia contravvenzionale sarebbe incostituzionale ha dietro di sé due sentenze che dicono il contrario, pronunciate entrambe all’unanimità dei voti. Un giudice investito della stessa censura la respingerà senza più trasmettere il fascicolo alla Corte.

Per i fascicoli attualmente pendenti l’effetto pratico è nullo: il testo si applicava prima della sentenza e si applica allo stesso modo dopo. Per la società che ha sollevato l’eccezione, l’effetto è che il ricorso che aveva proposto resta senza fondamento, dopo che ha aspettato la risposta sei anni e due mesi.

Quello che resta valido per chiunque riceva una sanzione: il termine per l’appello è di 30 giorni, cifra che la Corte stessa cita dall’art. 468 comma (1) del Codice di procedura civile; l’appello va al Tribunale, alla Sezione per il contenzioso amministrativo e tributario, non a quella civile; e l’esecuzione della decisione è sospesa per tutto il tempo in cui l’appello è pendente. La regola si applica, secondo le prime parole del testo, soltanto «dacă prin lege nu se prevede altfel», cioè se la legge non dispone diversamente, quindi una legge speciale può stabilire un altro mezzo di impugnazione per un determinato tipo di contravvenzione.

Che cosa cambia rispetto a prima

Nella legge non cambia nulla. Il cambiamento reale si è prodotto nel 2012 ed è proprio quello che ha generato il fascicolo. Fino ad allora l’art. 34 comma (2) prevedeva che contro la decisione del tribunale di primo grado si potesse proporre ricorso. L’art. 41 punto 5 della legge n. 76/2012, l’atto che ha dato attuazione al Codice di procedura civile, ha sostituito il ricorso con l’appello. Poiché un testo di modifica si incorpora nell’atto di base, l’oggetto dell’eccezione è rimasto soltanto l’art. 34 comma (2) dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001, nella forma modificata, senza il testo della legge n. 76/2012.

La differenza tra le due discipline è, mostra la Corte, di denominazione, non di contenuto. Il vecchio ricorso si proponeva contro una decisione che non poteva essere impugnata con appello, quindi era devolutivo: il giudice esaminava la causa sotto tutti gli aspetti, secondo l’art. 3041 del Codice di procedura civile del 1865. Il nuovo appello è anch’esso devolutivo, poiché il Tribunale giudica sia in fatto, sia in diritto. In entrambe le varianti, la decisione resa nel mezzo di impugnazione non poteva più essere impugnata. In altre parole, il numero dei gradi è rimasto lo stesso, è cambiato soltanto il nome del secondo.

Il motivo della sostituzione attiene all’architettura del nuovo codice: là il ricorso è diventato mezzo straordinario di impugnazione, esperibile esclusivamente per motivi di illegittimità, mentre il mezzo di impugnazione di diritto comune è tornato a essere l’appello. Se il legislatore avesse conservato la parola «recurs» nell’Ordinanza del Governo n. 2/2001, il contravventore avrebbe perso il controllo sulla situazione di fatto, perché il nuovo ricorso non consente al giudice di riesaminare i fatti.

Vantaggi e svantaggi

Che cosa migliora

  • L’appello è devolutivo, quindi il Tribunale rigiudica anche i fatti, non soltanto l’applicazione della legge. Per chi sostiene di non aver commesso il fatto, questo conta più di un terzo grado limitato alle questioni di diritto.
  • L’appello sospende l’esecuzione della decisione, quindi la sanzione non si esegue per tutto il tempo in cui il fascicolo è al Tribunale.
  • La motivazione dell’appello non è obbligatoria, e i motivi possono essere sostenuti anche oralmente. La persona senza avvocato non perde il mezzo di impugnazione per non aver redatto una domanda nella forma attesa.
  • Due gradi invece di tre significano un fascicolo chiuso più in fretta, per una sanzione che nella maggior parte dei casi vale alcune centinaia di lei.
  • La sentenza porta prevedibilità: chi decide fascicoli di questo tipo sa ora che il testo non sarà rovesciato su questo argomento.

Che cosa resta un problema

  • Un errore di applicazione della legge commesso dal Tribunale in appello resta definitivo. Non esiste alcun giudice che possa correggerlo in quel fascicolo.
  • La giurisprudenza può spezzarsi da un Tribunale all’altro, perché non esiste più un mezzo di impugnazione che salga a un giudice superiore. L’unificazione resta possibile soltanto attraverso i meccanismi dell’Alta Corte di Cassazione e Giustizia, che la parte del fascicolo non può azionare.
  • Al paragrafo 15 la Corte ritiene come norma di riferimento anche l’art. 26 della Costituzione, la vita intima, familiare e privata, ma non lo discute in alcun paragrafo della motivazione. Chi cerca la risposta su questo punto non la trova.
  • Il tempo: sei anni e due mesi dalla rimessione alla pronuncia, poi altri 253 giorni fino alla pubblicazione. Per una censura alla quale la Corte aveva già risposto nel 2019, l’intervallo è difficile da spiegare alle parti.
  • L’argomento respinto resta tuttavia aperto in fatto: la proporzione in cui i Tribunali cambiano le decisioni dei tribunali di primo grado in materia contravvenzionale non si pubblica in alcun luogo, quindi nessuno può dire se il terzo grado servirebbe o no.

Consigli pratici

  1. Se hai ricevuto un verbale e vuoi contestarlo, preparati per due fasi, non tre. Gli argomenti migliori li porti già davanti al tribunale di primo grado, perché al Tribunale si rigiudica, ma oltre non c’è più dove andare.
  2. Il termine per l’appello è di 30 giorni, secondo l’art. 468 comma (1) del Codice di procedura civile, testo che la Corte cita proprio in questa sentenza. Si conta dalla comunicazione della decisione del tribunale di primo grado, non dalla data in cui è stata pronunciata.
  3. L’appello si giudica davanti alla Sezione per il contenzioso amministrativo e tributario del Tribunale. Verificalo prima di depositare la domanda, perché il fascicolo non parta su una strada sbagliata.
  4. Per tutto il tempo in cui l’appello è pendente, l’esecuzione della decisione è sospesa. Non significa che il verbale scompaia: se l’appello è respinto, la sanzione diventa di nuovo eseguibile.
  5. Non costruire l’appello sull’idea che l’assenza del ricorso sia incostituzionale. La censura è stata respinta nel 2019 e di nuovo nel 2026, entrambe le volte all’unanimità dei voti.
  6. Leggi l’inizio del testo: «Dacă prin lege nu se prevede altfel», cioè se la legge non dispone diversamente. Per alcune categorie di contravvenzioni una legge speciale può stabilire un altro mezzo di impugnazione, quindi verifica la legge che sanziona il tuo fatto, non soltanto l’ordinanza generale.

Domande frequenti

Posso ancora impugnare la decisione del Tribunale dopo che il mio appello è stato respinto?
No. Il testo dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001 prevede un solo mezzo di impugnazione, e la Corte costituzionale ha confermato che questo non viola il libero accesso alla giustizia. La decisione del Tribunale chiude il fascicolo.
Quanto tempo ho per proporre appello contro la decisione del tribunale di primo grado?
30 giorni, secondo l’art. 468 comma (1) del Codice di procedura civile, termine citato dalla Corte nel paragrafo 21 della sentenza. L’Ordinanza del Governo n. 2/2001 non lo prevede essa stessa.
Devo pagare la sanzione mentre il fascicolo è in appello?
No. L’ultima proposizione dell’art. 34 comma (2) dice che l’appello sospende l’esecuzione della decisione. La sospensione cessa con la definizione dell’appello.
Perché si chiama appello, se prima si chiamava ricorso?
Perché la legge n. 76/2012, che ha dato attuazione al Codice di procedura civile, ha cambiato la denominazione del mezzo di impugnazione. Nel nuovo codice il ricorso è diventato mezzo straordinario, limitato ai motivi di illegittimità, mentre il mezzo ordinario è tornato a essere l’appello. Il contenuto del giudizio è rimasto lo stesso: il Tribunale verifica sia i fatti, sia il diritto.
La sentenza cambia qualcosa per il mio fascicolo pendente?
No. Il rigetto per infondatezza lascia il testo in vigore esattamente come era. Una sentenza di rigetto non produce effetti sui processi in corso.
La regola si applica anche alle sanzioni stradali?
Sì. Il testo dell’Ordinanza del Governo n. 2/2001 è la regola generale per le opposizioni contravvenzionali, quindi si applica anche là dove la legge speciale non dispone altro. Il testo comincia proprio con la formula «Dacă prin lege nu se prevede altfel», cioè se la legge non dispone diversamente, e perciò la legge che sanziona il fatto va verificata ogni volta.

Errori e incongruenze nel testo pubblicato

  • Il paragrafo 15. La Corte ritiene espressamente come norma di riferimento l’art. 26 della Costituzione, la vita intima, familiare e privata, letto attraverso l’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e menziona tra i testi invocati anche l’art. 148, l’integrazione nell’Unione europea. Nessuno dei nove paragrafi di motivazione che seguono, dal 16 al 24, dice nulla su nessuno dei due: tutti riguardano il libero accesso alla giustizia e il numero dei mezzi di impugnazione. Il dispositivo dichiara comunque il testo costituzionale «în raport cu criticile formulate», cioè rispetto alle censure formulate. Un lettore di buona fede non può stabilire se la tesi sulla vita privata sia stata esaminata e respinta, oppure semplicemente lasciata senza risposta, e il riassunto della motivazione nei paragrafi 5 e 6 non contiene alcun riferimento alla vita privata che spieghi perché questa norma di riferimento sia stata ritenuta.

Analisi della redazione

La cifra più pesante del fascicolo si ottiene sommando le date della sentenza, perché essa stessa non la scrive in alcun punto. La Corte d’appello di Bucarest ha adito la Corte costituzionale il 4 novembre 2019. La pronuncia è arrivata il 15 gennaio 2026, ossia 2.264 giorni più tardi, sei anni e due mesi. La pubblicazione, senza la quale la sentenza non produce effetti, ha aggiunto altri 253 giorni, quindi dalla domanda alla risposta opponibile sono passati 2.517 giorni. Il fascicolo di merito porta un numero del 2017. La questione giuridica era se una controversia contravvenzionale meriti un terzo grado di giudizio; sulla strada verso la risposta, il tempo l’ha consumato l’eccezione stessa, non l’assenza del ricorso.

La seconda osservazione riguarda il criterio che la Corte usa e non formula. Al paragrafo 18 si dice che l’assenza di qualsiasi mezzo di impugnazione rende il diritto di accesso alla giustizia illusorio e teorico. Quattro paragrafi più in basso, al 22, un solo mezzo di impugnazione diventa sufficiente. Tra «nessuno è troppo poco» e «uno basta» non esiste, nel testo, alcun criterio: non apprendiamo perché la soglia cada tra uno e due, e non tra due e tre. Lo standard costituzionale finisce così per essere descritto attraverso ciò che il legislatore ha già scelto di fare, il che svuota di contenuto la verifica. La stessa osservazione diventa più affilata se leggiamo il paragrafo 20, dove la Corte ricorda che il diritto al doppio grado di giudizio è riconosciuto soltanto in materia penale: la sentenza non dice in alcun punto da quale parte di questa linea si trovi la contravvenzione, sebbene l’intero fascicolo dipenda dalla risposta.

La terza osservazione nasce dal confronto con la vicina di edizione. La Gazzetta Ufficiale della Romania n. 818 pubblica, alle pagine 2-4, la Sentenza n. 695 del 4 dicembre 2025 e, alle pagine 4-6, la Sentenza n. 13 del 15 gennaio 2026. Le due sono state pronunciate a 42 giorni l’una dall’altra e diventano vincolanti lo stesso giorno, a 295 e, rispettivamente, 253 giorni dalla pronuncia. Il momento in cui una sentenza della Corte comincia a produrre effetti è dato dalla coda di pubblicazione, non dall’udienza in cui si è deciso, e quella coda non ha alcun termine scritto. Per le sentenze di rigetto la conseguenza è piccola. Per quelle di accoglimento, la stessa coda decide da quando un testo cessa di applicarsi.

Per il resto, l’atto è pulito. Non ha disposizioni che si contraddicano, i rinvii che compie, alla Sentenza n. 240 del 16 aprile 2019, all’art. 468 comma (1) del Codice di procedura civile e all’art. 62 della legge n. 24/2000, sono esatti, e il ragionamento si può seguire da un capo all’altro. Il suo problema sta in quello che annuncia e non porta a termine.

Che cosa andrebbe cambiato

  • Ogni norma di riferimento ritenuta dovrebbe ricevere una risposta nella motivazione. Una frase, anche una che dica che il testo non è pertinente, basterebbe. Senza di essa, il dispositivo copre formalmente una censura che la motivazione non tocca, e la parte non sa se è stata ascoltata.
  • La legge n. 47/1992 dovrebbe prevedere un termine indicativo per la definizione delle eccezioni. Quando la risposta a una censura già risolta nel 2019 arriva dopo 2.264 giorni, il problema diventa l’assenza di qualsiasi punto di riferimento, non la complessità. Un termine, anche soltanto di raccomandazione, renderebbe il ritardo visibile e spiegabile.
  • La pubblicazione delle sentenze dovrebbe seguire la pronuncia a un intervallo scritto nella legge. 253 giorni tra l’udienza e la Gazzetta Ufficiale della Romania significano 253 giorni in cui l’effetto giuridico esiste sulla carta, ma non si può invocare. Nelle sentenze di accoglimento, la differenza tra le due date decide la sorte di fascicoli interi.
  • L’art. 34 comma (2) dovrebbe indicare esso stesso il termine e il luogo di deposito dell’appello. Chi riceve un verbale legge l’ordinanza sulle contravvenzioni, non il Codice di procedura civile. Il fatto che il termine di 30 giorni vada cercato in un altro atto, e che la Corte abbia dovuto citarlo lei, mostra dove si perde l’informazione.
  • Il Ministero della Giustizia dovrebbe pubblicare quante opposizioni contravvenzionali si giudicano ogni anno e in che proporzione l’appello cambia la soluzione del tribunale di primo grado. Senza questa cifra, il dibattito sul terzo grado di giudizio si conduce sulle impressioni, sia alla Corte, sia in Parlamento.
  • Il giudice che adisce la Corte dovrebbe comunicare se la controversia di merito si è estinta nel frattempo. In sei anni una società può entrare in insolvenza, può essere cancellata o può eseguire la sanzione. Un obbligo di informazione risparmierebbe alla Corte fascicoli rimasti senza oggetto e accorcerebbe la coda per quelli vivi.

Testo originale dell’atto normativo

Il testo che segue è riprodotto in rumeno, la forma ufficiale di pubblicazione.

Il testo integrale, nella forma pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania

Gazzetta Ufficiale della Romania n. 818 del 25 settembre 2026, pagine 4-6 16 pagine PDF, 156 KB l'atto inizia a pagina 4

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Questo articolo ha carattere puramente informativo e non costituisce consulenza legale. Per situazioni specifiche, consultare un avvocato o un consulente fiscale autorizzato.