En resumen
- Quien impugna ante los órganos judiciales una multa administrativa tiene dos instancias, no tres, y el Tribunal Constitucional ha confirmado que eso no vulnera el acceso a la justicia. La impugnación la juzga primero el juzgado, su sentencia solo puede recurrirse en apelación, y la apelación la resuelve la sala de lo contencioso-administrativo y fiscal del tribunal. La sentencia del tribunal cierra el asunto: el recurso de casación ya no existe.
- La cuestión fue planteada por una empresa de Bucarest, Eagle Development Estate, que sostenía que la falta del recurso de casación la priva del derecho a pedir a un órgano judicial superior que compruebe si la ley se aplicó correctamente. La cuestión fue desestimada por unanimidad de votos, y el art. 34 apdo. (2) de la Ordenanza del Gobierno n.º 2/2001 se queda exactamente en la forma en que está escrito.
- El asunto estuvo en el Tribunal seis años y dos meses, y la decisión se publicó casi ocho meses después de dictarse. El Tribunal de Apelación de Bucarest elevó la pregunta el 4 de noviembre de 2019, la respuesta llegó el 15 de enero de 2026, y el texto llegó al Boletín Oficial de Rumanía (Monitorul Oficial) solo el 25 de septiembre de 2026. Afecta a cualquiera que reciba un acta de infracción, desde una persona física hasta una empresa.
Publicado: Boletín Oficial de Rumanía, Parte I, n.º 818 de 25 de septiembre de 2026, páginas 4-6
Dictada: 15 de enero de 2026, por unanimidad de votos
Firme y de obligado cumplimiento general: 25 de septiembre de 2026, fecha de publicación
Una empresa de Bucarest pidió al Tribunal Constitucional que declarara que la falta del recurso de casación en materia de infracciones administrativas le limita el acceso a la justicia. El Tribunal respondió que no. Mediante la Decisión n.º 13, de 15 de enero de 2026, publicada el 25 de septiembre de 2026, el art. 34 apdo. (2) de la Ordenanza del Gobierno n.º 2/2001 queda intacto: la sentencia que resuelve la impugnación contra un acta de infracción solo puede recurrirse en apelación, y ahí se detiene. Es la segunda vez en siete años que el Tribunal dice lo mismo, después de la Decisión n.º 240, de 16 de abril de 2019, y se suma a una serie de asuntos en los que las personas multadas intentan tumbar la sanción con un argumento de procedimiento, no con el hecho en sí.
Para entender qué se discutió, conviene seguir el recorrido de un acta de infracción. El agente constata el hecho y aplica la sanción. La persona o la empresa que no está de acuerdo presenta la impugnación ante el juzgado, en rumano «plângere contravențională». El juzgado dicta una sentencia. Contra ella, dice el texto impugnado, «la sentencia por la que se resolvió la impugnación solo puede recurrirse en apelación», y la apelación la juzga la sala de lo contencioso-administrativo y fiscal del tribunal. Allí mismo se dice que la motivación de la apelación no es obligatoria, que los motivos pueden sostenerse también oralmente ante el órgano judicial y que la apelación suspende la ejecución de la sentencia. Lo que no se dice en ninguna parte, y eso fue lo que estaba en juego en el asunto, es que exista alguna vía de recurso contra la sentencia del tribunal. En el derecho rumano la apelación y el recurso de casación son dos vías distintas: la primera vuelve a juzgar los hechos y el derecho, la segunda solo comprueba la aplicación de la ley.
La autora de la cuestión, la sociedad Eagle Development Estate, llegó al Tribunal por el camino habitual: interpuso recurso de casación contra la sentencia de apelación, y el Tribunal de Apelación de Bucarest, Sala Octava de lo Contencioso-Administrativo y Fiscal, elevó la cuestión al Tribunal Constitucional. El argumento de la empresa era que el libre acceso a la justicia significa acceso a todos los grados de jurisdicción, incluido el recurso de casación, sobre todo porque es el único que censura la aplicación errónea de la ley por el órgano judicial inferior.
La respuesta llega en tres planos. El primero: la Constitución garantiza el acceso a la justicia y el derecho a utilizar las vías de recurso previstas por la ley, sin imponer la existencia de todas las vías de recurso. El segundo: el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales reconoce la doble instancia solo en materia penal, y el derecho a un recurso efectivo del art. 13 se refiere a la posibilidad de llegar ante un órgano judicial nacional, no al número de instancias. El tercero: las reglas de procedimiento son competencia exclusiva del legislador, que puede establecer reglas especiales para situaciones particulares. La conclusión, en el párrafo 22, es que una sola vía de recurso asegura la doble instancia en materia de infracciones administrativas, y que las partes disponen a lo largo de todo el juicio de las garantías de un proceso equitativo.
Los efectos que produce
Una decisión desestimatoria no cambia nada en la ley, pero cierra un argumento. Desde el 25 de septiembre de 2026, fecha de publicación, la afirmación de que la falta del recurso de casación en materia de infracciones administrativas es inconstitucional tiene detrás dos decisiones que dicen lo contrario, dictadas ambas por unanimidad de votos. Un órgano judicial ante el que se plantee la misma crítica la desestimará sin volver a enviar el asunto al Tribunal.
Para los asuntos que están ahora pendientes, el efecto práctico es nulo: el texto se aplicaba antes de la decisión y se aplica igual después. Para la empresa que planteó la cuestión, el efecto es que el recurso de casación que había interpuesto se queda sin fundamento, después de haber esperado la respuesta seis años y dos meses.
Lo que sigue siendo válido para cualquiera que reciba una multa: el plazo de apelación es de 30 días, cifra que el propio Tribunal cita del art. 468 apdo. (1) del Código de Procedimiento Civil; la apelación va al tribunal, a la sala de lo contencioso-administrativo y fiscal, no a la civil, y la ejecución de la sentencia queda suspendida mientras la apelación está pendiente. La regla se aplica, según las primeras palabras del propio texto, solo «si la ley no dispone otra cosa», así que una ley especial puede establecer otra vía de recurso para un tipo determinado de infracción administrativa.
Qué ha cambiado respecto de la situación anterior
En la ley no cambia nada. El cambio de verdad se produjo en 2012 y es precisamente el que generó el asunto. Hasta entonces, el art. 34 apdo. (2) preveía que contra la sentencia del juzgado podía interponerse recurso de casación. El art. 41 punto 5 de la Ley n.º 76/2012, el acto que puso en aplicación el Código de Procedimiento Civil, sustituyó el recurso de casación por la apelación. Como un texto de modificación se incorpora al acto de base, el objeto de la cuestión quedó reducido al art. 34 apdo. (2) de la Ordenanza del Gobierno n.º 2/2001, en su forma modificada, sin el texto de la Ley n.º 76/2012.
La diferencia entre las dos regulaciones es, señala el Tribunal, de denominación y no de contenido. El antiguo recurso de casación se interponía contra una sentencia que no podía recurrirse en apelación, de modo que era devolutivo: el órgano judicial examinaba el asunto en todos sus aspectos, conforme al art. 3041 del Código de Procedimiento Civil de 1865. La nueva apelación es también devolutiva, y el tribunal juzga tanto los hechos como el derecho. En ambas variantes, la sentencia dictada en la vía de recurso ya no podía recurrirse. En otras palabras, el número de instancias siguió siendo el mismo, y solo cambió el nombre de la segunda.
El motivo de la sustitución tiene que ver con la arquitectura del nuevo código: allí, el recurso de casación pasó a ser una vía de recurso extraordinaria, ejercitable exclusivamente por motivos de ilegalidad, y la vía de recurso de derecho común volvió a ser la apelación. Si el legislador hubiera mantenido la palabra «recurs» en la Ordenanza del Gobierno n.º 2/2001, el infractor habría perdido el control sobre los hechos, porque el nuevo recurso de casación no permite al órgano judicial volver a analizarlos.
Ventajas y desventajas
Lo que mejora
- La apelación es devolutiva, así que el tribunal vuelve a juzgar también los hechos, no solo la aplicación de la ley. Para quien sostiene que no cometió el hecho, eso cuenta más que un tercer grado limitado a cuestiones de derecho.
- La apelación suspende la ejecución de la sentencia, así que la multa no se ejecuta mientras el asunto está en el tribunal.
- La motivación de la apelación no es obligatoria, y los motivos pueden sostenerse también oralmente. Quien no tiene abogado no pierde la vía de recurso por no haber redactado un escrito en la forma esperada.
- Dos instancias en lugar de tres significan un asunto cerrado más rápido, en una sanción que en la mayoría de los casos vale unos cientos de lei.
- La decisión aporta previsibilidad: quien juzga asuntos de este tipo sabe ya que el texto no va a tumbarse con este argumento.
Lo que sigue siendo un problema
- Un error de aplicación de la ley cometido por el tribunal en apelación queda firme. No hay ningún órgano judicial que pueda corregirlo en ese asunto.
- La jurisprudencia puede separarse de un tribunal a otro, porque ya no existe una vía de recurso que suba a un órgano judicial superior. La unificación solo sigue siendo posible mediante los mecanismos del Alto Tribunal de Casación y Justicia, que la parte del asunto no puede activar.
- En el párrafo 15, el Tribunal aprecia como norma de referencia también el art. 26 de la Constitución, la vida íntima, familiar y privada, pero no lo discutió en ninguno de los párrafos de los fundamentos. Quien busque la respuesta sobre ese punto no la encuentra.
- El tiempo: seis años y dos meses desde el planteamiento hasta el pronunciamiento, y luego otros 253 días hasta la publicación. Para una crítica a la que el Tribunal ya había respondido en 2019, el intervalo es difícil de explicar a las partes.
- El argumento desestimado sigue abierto, con todo, en los hechos: la proporción en la que los tribunales cambian las sentencias de los juzgados en materia de infracciones administrativas no se publica en ninguna parte, así que nadie puede decir si el tercer grado serviría o no.
Consejos prácticos
- Si has recibido un acta de infracción y quieres impugnarla, prepárate para dos fases, no tres. Los mejores argumentos los pones ya en el juzgado, porque en el tribunal se vuelve a juzgar, pero más allá ya no hay adónde ir.
- El plazo de apelación es de 30 días, conforme al art. 468 apdo. (1) del Código de Procedimiento Civil, texto que el Tribunal cita en esta misma decisión. Se cuenta desde la notificación de la sentencia del juzgado, no desde la fecha en que se dictó.
- La apelación la juzga la sala de lo contencioso-administrativo y fiscal del tribunal. Compruébalo antes de presentar el escrito, para que el asunto no salga por un camino equivocado.
- Mientras la apelación está pendiente, la ejecución de la sentencia queda suspendida. Eso no significa que el acta de infracción desaparezca: si la apelación se desestima, la multa vuelve a ser ejecutiva.
- No construyas la apelación sobre la idea de que la falta del recurso de casación es inconstitucional. La crítica fue desestimada en 2019 y otra vez en 2026, ambas por unanimidad de votos.
- Lee el comienzo del texto: «si la ley no dispone otra cosa». En determinadas categorías de infracciones administrativas, una ley especial puede establecer otra vía de recurso, así que comprueba la ley que sanciona tu hecho, no solo la ordenanza general.
Preguntas frecuentes
¿Puedo recurrir la sentencia del tribunal después de que me hayan desestimado la apelación?
¿Cuánto tiempo tengo para apelar la sentencia del juzgado?
¿Tengo que pagar la multa mientras el asunto está en apelación?
¿Por qué se llama apelación, si antes se llamaba recurso de casación?
¿La decisión cambia algo para mi asunto pendiente?
¿La regla se aplica también a las multas de tráfico?
Errores e incoherencias en el texto publicado
- El párrafo 15. El Tribunal aprecia expresamente como norma de referencia el art. 26 de la Constitución, la vida íntima, familiar y privada, leído a la luz del art. 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y menciona entre los textos invocados también el art. 148, la integración en la Unión Europea. Ninguno de los nueve párrafos de fundamentos que siguen, del 16 al 24, dice nada sobre ninguno de ellos: todos se refieren al libre acceso a la justicia y al número de vías de recurso. El fallo declara, con todo, que el texto es constitucional «en relación con las críticas formuladas». Un lector de buena fe no puede determinar si la alegación relativa a la vida privada fue examinada y desestimada, o simplemente dejada sin respuesta, y el resumen de la motivación de los párrafos 5 y 6 no contiene ninguna referencia a la vida privada que explique por qué se apreció esa norma de referencia.
Análisis de la redacción
La cifra más dura del asunto se obtiene sumando las fechas de la decisión, porque ella misma no la escribe en ninguna parte. El Tribunal de Apelación de Bucarest elevó la cuestión al Tribunal Constitucional el 4 de noviembre de 2019. El pronunciamiento llegó el 15 de enero de 2026, es decir, 2.264 días más tarde, seis años y dos meses. La publicación, sin la cual la decisión no produce efectos, añadió otros 253 días, de modo que desde la pregunta hasta la respuesta oponible pasaron 2.517 días. El asunto de fondo lleva número de 2017. La pregunta jurídica era si un litigio de infracciones administrativas merece un tercer grado de jurisdicción; en el camino hasta la respuesta, el tiempo lo consumió la propia cuestión, no la falta del recurso de casación.
La segunda observación se refiere al criterio que el Tribunal utiliza y no formula. En el párrafo 18 se dice que la falta de cualquier vía de recurso hace que el derecho de acceso a la justicia sea ilusorio y teórico. Cuatro párrafos más abajo, en el 22, una sola vía de recurso pasa a ser suficiente. Entre «ninguna es demasiado poco» y «una es bastante» no hay, en el texto, ningún criterio: no se nos dice por qué el umbral cae entre uno y dos, y no entre dos y tres. El estándar constitucional acaba así descrito por lo que el legislador ya ha elegido hacer, lo que vacía de contenido la comprobación. La misma observación se vuelve más afilada si leemos el párrafo 20, donde el Tribunal recuerda que el derecho a la doble instancia está reconocido solo en materia penal: la decisión no dice en ninguna parte a qué lado de esa línea se encuentra la infracción administrativa, aunque todo el asunto depende de la respuesta.
La tercera observación viene de la comparación con la vecina de edición. El Boletín Oficial de Rumanía n.º 818 publica, en las páginas 2-4, la Decisión n.º 695, de 4 de diciembre de 2025, y en las páginas 4-6 la Decisión n.º 13, de 15 de enero de 2026. Las dos se dictaron con 42 días de diferencia y pasan a ser obligatorias el mismo día, a 295 y a 253 días de su pronunciamiento, respectivamente. El momento en el que una decisión del Tribunal empieza a producir efectos lo determina la cola de publicación, no la sesión en la que se decidió, y esa cola no tiene ningún plazo escrito. Para las decisiones desestimatorias la consecuencia es pequeña. Para las estimatorias, esa misma cola decide desde cuándo un texto deja de aplicarse.
Por lo demás, el acto está limpio. No tiene disposiciones que se contradigan, las remisiones que hace, a la Decisión n.º 240, de 16 de abril de 2019, al art. 468 apdo. (1) del Código de Procedimiento Civil y al art. 62 de la Ley n.º 24/2000, son exactas, y el razonamiento puede seguirse de principio a fin. Su problema está en lo que anuncia y no lleva hasta el final.
Qué debería cambiar
- Cada norma de referencia apreciada debería recibir una respuesta en los fundamentos. Una frase, aunque sea de las que dicen que el texto no es aplicable, bastaría. Sin ella, el fallo cubre formalmente una crítica que la motivación no toca, y la parte no sabe si se la ha escuchado.
- La Ley n.º 47/1992 debería prever un plazo orientativo de resolución de las cuestiones de inconstitucionalidad. Cuando la respuesta a una crítica ya zanjada en 2019 llega después de 2.264 días, el problema es la ausencia de cualquier referencia, no la complejidad. Un plazo, aunque fuera de recomendación, haría el retraso visible y explicable.
- La publicación de las decisiones debería seguir al pronunciamiento en un intervalo escrito en la ley. 253 días entre la sesión y el Boletín Oficial de Rumanía significan 253 días en los que el efecto jurídico existe sobre el papel, pero no puede invocarse. En las decisiones estimatorias, la diferencia entre esas dos fechas decide la suerte de asuntos enteros.
- El art. 34 apdo. (2) debería indicar por sí mismo el plazo y el lugar de presentación de la apelación. Quien recibe un acta de infracción lee la ordenanza de las infracciones administrativas, no el Código de Procedimiento Civil. Que el plazo de 30 días haya que buscarlo en otro acto, y que el Tribunal se haya visto obligado a citarlo él, muestra dónde se pierde la información.
- El Ministerio de Justicia debería publicar cuántas impugnaciones de actas de infracción se juzgan al año y en qué proporción la apelación cambia la solución del juzgado. Sin esa cifra, el debate sobre el tercer grado de jurisdicción se lleva a base de impresiones, tanto en el Tribunal como en el Parlamento.
- El órgano judicial que eleva la cuestión al Tribunal debería comunicar si el litigio de fondo se ha extinguido en el intervalo. En seis años, una empresa puede entrar en insolvencia, puede cancelarse en el registro o puede haber cumplido la sanción. Una obligación de información ahorraría al Tribunal asuntos que se han quedado sin objeto y acortaría la cola para los que siguen vivos.
Texto original del acto normativo
El texto que figura a continuación se reproduce en rumano, la forma oficial de publicación.
El texto íntegro, tal como se publicó en el Boletín Oficial de Rumanía
Boletín Oficial de Rumanía n.º 818 de 25 de septiembre de 2026, páginas 4-6 16 páginas PDF, 156 KB el acto comienza en la página 4
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Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico. Para situaciones concretas, consulta a un abogado o asesor fiscal autorizado.