L’essentiel

  • Celui qui conteste en justice une amende contraventionnelle dispose de deux degrés de jugement, non de trois, et la Cour constitutionnelle a confirmé que cela ne porte pas atteinte à l’accès à la justice. La plainte est jugée d’abord par le tribunal de première instance, sa décision ne peut être attaquée que par un appel, et l’appel est tranché par la section du contentieux administratif et fiscal du tribunal départemental. L’arrêt du tribunal départemental clôt le dossier : le pourvoi, la voie de recours réservée aux seuls moyens de droit, n’existe plus.
  • L’exception a été soulevée par une société de Bucarest, Eagle Development Estate, qui soutenait que l’absence de pourvoi la prive du droit de demander à une juridiction supérieure de vérifier si la loi a été correctement appliquée. L’exception a été rejetée à l’unanimité des voix, et l’art. 34 al. (2) de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 reste exactement dans la forme où il est écrit.
  • Le dossier est resté six ans et deux mois à la Cour, et la décision a été publiée près de huit mois après avoir été rendue. La cour d’appel de Bucarest a transmis la question le 4 novembre 2019, la réponse est venue le 15 janvier 2026, et le texte n’est arrivé au Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) que le 25 septembre 2026. Est visé quiconque reçoit un procès-verbal de contravention, de la personne physique à l’entreprise.
Acte : Décision de la Cour constitutionnelle n° 13 du 15 janvier 2026 relative à l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’art. 34 al. (2) de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 relative au régime juridique des contraventions
Publié : Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 818 du 25 septembre 2026, pages 4-6
Rendue le : 15 janvier 2026, à l’unanimité des voix
Définitive et généralement obligatoire : 25 septembre 2026, date de la publication

Une société de Bucarest a demandé à la Cour constitutionnelle de dire que l’absence de pourvoi en matière contraventionnelle restreint son accès à la justice. La Cour a répondu que non. Par la décision n° 13 du 15 janvier 2026, publiée le 25 septembre 2026, l’art. 34 al. (2) de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 reste intact : la décision qui tranche la plainte contre un procès-verbal ne peut être attaquée que par un appel, et cela s’arrête là. C’est la deuxième fois en sept ans que la Cour dit la même chose, après la décision n° 240 du 16 avril 2019, et cela s’ajoute à une série de dossiers dans lesquels les personnes verbalisées tentent de renverser la sanction sur un argument de procédure, non sur le fait lui-même.

Pour comprendre ce qui a été discuté, il vaut la peine de suivre le parcours d’un procès-verbal. L’agent constate le fait et applique la sanction. La personne ou l’entreprise qui n’est pas d’accord dépose une plainte devant le tribunal de première instance. Celui-ci rend une décision. Contre elle, dit le texte critiqué, « hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel », la décision qui a tranché la plainte ne peut être attaquée que par un appel, et cet appel est jugé par la section du contentieux administratif et fiscal du tribunal départemental. Le même texte indique que la motivation de l’appel n’est pas obligatoire, que les moyens peuvent être soutenus aussi oralement devant la juridiction et que l’appel suspend l’exécution de la décision. Ce qui n’est écrit nulle part, et c’était là l’enjeu du dossier, c’est une quelconque voie de recours contre l’arrêt du tribunal départemental.

L’auteure de l’exception, la société Eagle Development Estate, est arrivée à la Cour par le chemin habituel : elle a formé un pourvoi contre l’arrêt d’appel, et la cour d’appel de Bucarest, huitième section du contentieux administratif et fiscal, a saisi la Cour constitutionnelle. L’argument de la société était que le libre accès à la justice signifie l’accès à tous les degrés de juridiction, y compris au pourvoi, d’autant que le pourvoi est le seul à censurer la mauvaise application de la loi par la juridiction inférieure.

La réponse vient sur trois plans. Le premier : la Constitution garantit l’accès à la justice et le droit d’utiliser les voies de recours prévues par la loi, sans imposer l’existence de toutes les voies de recours. Le deuxième : la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne reconnaît le double degré de juridiction qu’en matière pénale, et le droit à un recours effectif de l’art. 13 porte sur la possibilité d’accéder à une juridiction nationale, non sur le nombre de juridictions. Le troisième : les règles de procédure relèvent de la compétence exclusive du législateur, qui peut instituer des règles spéciales pour des situations particulières. La conclusion, au paragraphe 22, est qu’une seule voie de recours assure le double degré de juridiction en matière contraventionnelle et que les parties disposent, tout au long du jugement, des garanties d’un procès équitable.

Les effets concrets

Une décision de rejet ne change rien dans la loi, mais elle ferme un argument. À compter du 25 septembre 2026, date de la publication, la thèse selon laquelle l’absence de pourvoi en matière contraventionnelle serait inconstitutionnelle a contre elle deux décisions qui disent le contraire, rendues l’une et l’autre à l’unanimité des voix. Une juridiction saisie de la même critique la rejettera sans plus transmettre le dossier à la Cour.

Pour les dossiers actuellement pendants, l’effet pratique est nul : le texte s’appliquait avant la décision et il s’applique de la même façon après. Pour la société qui a soulevé l’exception, l’effet est que le pourvoi qu’elle avait formé reste sans fondement, après avoir attendu la réponse six ans et deux mois.

Ce qui reste valable pour quiconque reçoit une amende : le délai d’appel est de 30 jours, chiffre que la Cour cite elle-même de l’art. 468 al. (1) du Code de procédure civile ; l’appel va au tribunal départemental, à la section du contentieux administratif et fiscal, non à la section civile ; et l’exécution de la décision est suspendue tant que l’appel est pendant. La règle s’applique, selon les tout premiers mots du texte, seulement « dacă prin lege nu se prevede altfel », si la loi n’en dispose pas autrement, de sorte qu’une loi spéciale peut prévoir une autre voie de recours pour un type déterminé de contravention.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Dans la loi, rien ne change. Le changement réel s’est produit en 2012 et c’est précisément lui qui a engendré ce dossier. Jusqu’alors, l’art. 34 al. (2) prévoyait que la décision du tribunal de première instance pouvait faire l’objet d’un pourvoi. L’art. 41 pt 5 de la loi n° 76/2012, l’acte qui a mis en application le Code de procédure civile, a remplacé le pourvoi par l’appel. Parce qu’un texte modificatif s’incorpore dans l’acte de base, l’objet de l’exception est resté le seul art. 34 al. (2) de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001, dans sa forme modifiée, sans le texte de la loi n° 76/2012.

La différence entre les deux réglementations est, indique la Cour, une différence de dénomination, non de contenu. L’ancien pourvoi était formé contre une décision qui ne pouvait pas être attaquée par un appel, il était donc dévolutif : la juridiction examinait l’affaire sous tous ses aspects, conformément à l’art. 3041 du Code de procédure civile de 1865. Le nouvel appel est lui aussi dévolutif, le tribunal départemental jugeant tant en fait qu’en droit. Dans les deux variantes, la décision rendue dans la voie de recours ne pouvait plus être attaquée. Autrement dit, le nombre de degrés est resté le même, seul le nom du second a changé.

Le motif du remplacement tient à l’architecture du nouveau code : le pourvoi y est devenu une voie de recours extraordinaire, ouverte exclusivement pour des moyens de légalité, et la voie de recours de droit commun est redevenue l’appel. Si le législateur avait conservé le mot « recurs » dans l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001, le contrevenant aurait perdu le contrôle de la situation de fait, le nouveau pourvoi ne permettant pas à la juridiction de réexaminer les faits.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • L’appel est dévolutif, donc le tribunal départemental rejuge aussi les faits, non seulement l’application de la loi. Pour quelqu’un qui soutient qu’il n’a pas commis le fait, cela compte plus qu’un troisième degré limité aux questions de droit.
  • L’appel suspend l’exécution de la décision, donc l’amende n’est pas exécutée tant que le dossier se trouve au tribunal départemental.
  • La motivation de l’appel n’est pas obligatoire et les moyens peuvent être soutenus aussi oralement. La personne sans avocat ne perd pas la voie de recours parce qu’elle n’a pas rédigé une demande dans la forme attendue.
  • Deux degrés au lieu de trois, cela signifie un dossier clos plus vite, pour une sanction qui, dans la plupart des cas, vaut quelques centaines de lei.
  • La décision apporte de la prévisibilité : celui qui juge de tels dossiers sait désormais que le texte ne sera pas renversé sur cet argument.

Ce qui reste problématique

  • Une erreur d’application de la loi commise par le tribunal départemental en appel reste définitive. Il n’existe aucune juridiction qui puisse la redresser dans ce dossier.
  • La pratique peut se rompre d’un tribunal départemental à l’autre, parce qu’il n’existe plus de voie de recours qui remonte vers une juridiction supérieure. L’unification ne reste possible que par les mécanismes de la Haute Cour de cassation et de justice, que la partie au dossier ne peut pas déclencher.
  • Au paragraphe 15, la Cour retient comme norme de référence aussi l’art. 26 de la Constitution, la vie intime, familiale et privée, mais elle ne l’a discuté dans aucun paragraphe des motifs. Celui qui cherche la réponse sur ce point ne la trouve pas.
  • Le temps : six ans et deux mois de la saisine au prononcé, puis 253 jours de plus jusqu’à la publication. Pour une critique à laquelle la Cour avait déjà répondu en 2019, l’intervalle est difficile à expliquer aux parties.
  • L’argument rejeté reste néanmoins ouvert en fait : la proportion dans laquelle les tribunaux départementaux modifient les décisions des tribunaux de première instance en matière contraventionnelle n’est publiée nulle part, de sorte que personne ne peut dire si un troisième degré servirait ou non.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez reçu un procès-verbal et que vous voulez le contester, préparez-vous à deux phases, non à trois. Vos meilleurs arguments, présentez-les dès le tribunal de première instance, car le tribunal départemental rejuge, mais au-delà il n’y a plus rien.
  2. Le délai d’appel est de 30 jours, conformément à l’art. 468 al. (1) du Code de procédure civile, texte que la Cour cite dans cette décision même. Il court à compter de la communication de la décision du tribunal de première instance, non de la date à laquelle elle a été rendue.
  3. L’appel est jugé par la section du contentieux administratif et fiscal du tribunal départemental. Vérifiez-le avant de déposer votre demande, pour que le dossier ne prenne pas un mauvais chemin.
  4. Tant que l’appel est pendant, l’exécution de la décision est suspendue. Cela ne signifie pas que le procès-verbal disparaît : si l’appel est rejeté, l’amende redevient exécutoire.
  5. Ne construisez pas l’appel sur l’idée que l’absence de pourvoi serait inconstitutionnelle. La critique a été rejetée en 2019 et de nouveau en 2026, les deux fois à l’unanimité des voix.
  6. Lisez le début du texte : « Dacă prin lege nu se prevede altfel », si la loi n’en dispose pas autrement. Pour certaines catégories de contraventions, une loi spéciale peut prévoir une autre voie de recours, donc vérifiez la loi qui sanctionne votre fait, non seulement l’ordonnance générale.

Questions fréquentes

Puis-je encore attaquer l’arrêt du tribunal départemental après le rejet de mon appel ?
Non. Le texte de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 prévoit une seule voie de recours, et la Cour constitutionnelle a confirmé que cela ne porte pas atteinte au libre accès à la justice. L’arrêt du tribunal départemental clôt le dossier.
Combien de temps ai-je pour faire appel de la décision du tribunal de première instance ?
De 30 jours, conformément à l’art. 468 al. (1) du Code de procédure civile, délai cité par la Cour au paragraphe 21 de la décision. L’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 ne le prévoit pas elle-même.
Dois-je payer l’amende tant que le dossier est en appel ?
Non. La dernière phrase de l’art. 34 al. (2) dit que l’appel suspend l’exécution de la décision. La suspension cesse avec le règlement de l’appel.
Pourquoi cela s’appelle-t-il appel, si cela s’appelait pourvoi avant ?
Parce que la loi n° 76/2012, qui a mis en application le Code de procédure civile, a changé la dénomination de la voie de recours. Dans le nouveau code, le pourvoi est devenu une voie extraordinaire, limitée aux moyens de légalité, et la voie ordinaire est redevenue l’appel. Le contenu du jugement est resté le même : le tribunal départemental vérifie tant les faits que le droit.
La décision change-t-elle quelque chose pour mon dossier pendant ?
Non. Le rejet comme non fondée laisse le texte en vigueur exactement tel qu’il était. Une décision de rejet ne produit pas d’effets sur les procès en cours.
La règle s’applique-t-elle aussi aux amendes de circulation ?
Oui. Le texte de l’ordonnance du Gouvernement n° 2/2001 est la règle générale pour les plaintes contraventionnelles, il s’applique donc aussi là où la loi spéciale n’en dispose pas autrement. Le texte commence justement par la formule « Dacă prin lege nu se prevede altfel », si la loi n’en dispose pas autrement, de sorte que la loi qui sanctionne le fait se vérifie chaque fois.

Erreurs et incohérences dans le texte publié

  • Le paragraphe 15. La Cour retient expressément comme norme de référence l’art. 26 de la Constitution, la vie intime, familiale et privée, lu à la lumière de l’art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et elle mentionne parmi les textes invoqués aussi l’art. 148, l’intégration dans l’Union européenne. Aucun des neuf paragraphes de motifs qui suivent, 16 à 24, ne dit quoi que ce soit sur l’un ou l’autre : tous portent sur le libre accès à la justice et sur le nombre de voies de recours. Le dispositif déclare pourtant le texte conforme à la Constitution « în raport cu criticile formulate », au regard des critiques formulées. Un lecteur de bonne foi ne peut pas établir si la thèse relative à la vie privée a été examinée et rejetée, ou simplement laissée sans réponse, et le résumé de la motivation des paragraphes 5 et 6 ne contient aucune référence à la vie privée qui expliquerait pourquoi cette norme de référence a été retenue.

Analyse de la rédaction

Le chiffre le plus lourd du dossier s’obtient en additionnant les dates de la décision, car elle ne l’écrit elle-même nulle part. La cour d’appel de Bucarest a saisi la Cour constitutionnelle le 4 novembre 2019. Le prononcé est venu le 15 janvier 2026, soit 2 264 jours plus tard, six ans et deux mois. La publication, sans laquelle la décision ne produit pas d’effets, a ajouté 253 jours de plus, de sorte que, de la question à la réponse opposable, il s’est écoulé 2 517 jours. Le dossier au fond porte un numéro de 2017. La question juridique était de savoir si un litige contraventionnel mérite un troisième degré de juridiction ; sur le chemin jusqu’à la réponse, le temps a été consommé par l’exception elle-même, non par l’absence de pourvoi.

La deuxième observation porte sur le critère que la Cour utilise sans le formuler. Au paragraphe 18, il est dit que l’absence de toute voie de recours rend le droit d’accès à la justice illusoire et théorique. Quatre paragraphes plus loin, au 22, une seule voie de recours devient suffisante. Entre « aucune, c’est trop peu » et « une, c’est assez », il n’existe, dans le texte, aucun critère : on n’apprend pas pourquoi le seuil tombe entre un et deux, et non entre deux et trois. Le standard constitutionnel finit ainsi par être décrit par ce que le législateur a déjà choisi de faire, ce qui vide le contrôle de son contenu. La même observation devient plus aiguë si l’on lit le paragraphe 20, où la Cour rappelle que le droit au double degré de juridiction n’est reconnu qu’en matière pénale : la décision ne dit nulle part de quel côté de cette ligne se situe la contravention, alors que tout le dossier dépend de la réponse.

La troisième observation vient de la comparaison avec la voisine d’édition. Le Journal officiel de la Roumanie n° 818 publie, aux pages 2-4, la décision n° 695 du 4 décembre 2025 et, aux pages 4-6, la décision n° 13 du 15 janvier 2026. Les deux ont été rendues à 42 jours d’écart et deviennent obligatoires le même jour, respectivement 295 et 253 jours après le prononcé. Le moment où une décision de la Cour commence à produire des effets est donné par la file d’attente de publication, non par la séance au cours de laquelle elle a été décidée, et cette file n’a aucun délai écrit. Pour les décisions de rejet, la conséquence est mince. Pour celles d’accueil, la même file décide à partir de quand un texte cesse de s’appliquer.

Pour le reste, l’acte est propre. Il n’a pas de dispositions qui se contredisent, les renvois qu’il fait, à la décision n° 240 du 16 avril 2019, à l’art. 468 al. (1) du Code de procédure civile et à l’art. 62 de la loi n° 24/2000, sont exacts, et le raisonnement se suit d’un bout à l’autre. Son problème est dans ce qu’il annonce et ne mène pas jusqu’au bout.

Ce qui devrait changer

  • Chaque norme de référence retenue devrait recevoir une réponse dans les motifs. Une phrase, fût-elle une phrase disant que le texte n’est pas applicable, suffirait. Sans elle, le dispositif couvre formellement une critique que la motivation ne touche pas, et la partie ne sait pas si elle a été entendue.
  • La loi n° 47/1992 devrait prévoir un délai indicatif pour le règlement des exceptions. Quand la réponse à une critique déjà tranchée en 2019 vient après 2 264 jours, le problème devient l’absence de tout repère, non la complexité. Un délai, même de recommandation, rendrait le retard visible et explicable.
  • La publication des décisions devrait suivre le prononcé dans un intervalle écrit dans la loi. 253 jours entre la séance et le Journal officiel de la Roumanie, cela signifie 253 jours pendant lesquels l’effet juridique existe sur le papier, mais ne peut pas être invoqué. Pour les décisions d’accueil, l’écart entre les deux dates décide du sort de dossiers entiers.
  • L’art. 34 al. (2) devrait indiquer lui-même le délai et le lieu de dépôt de l’appel. La personne qui reçoit un procès-verbal lit l’ordonnance des contraventions, non le Code de procédure civile. Le fait que le délai de 30 jours doive être cherché dans un autre acte, et que la Cour ait été obligée de le citer elle-même, montre où l’information se perd.
  • Le ministère de la Justice devrait publier combien de plaintes contraventionnelles sont jugées chaque année et dans quelle proportion l’appel modifie la solution du tribunal de première instance. Sans ce chiffre, le débat sur le troisième degré de juridiction se mène sur des impressions, aussi bien à la Cour qu’au Parlement.
  • La juridiction qui saisit la Cour devrait signaler si le litige au fond s’est éteint entre-temps. En six ans, une société peut entrer en insolvabilité, être radiée ou exécuter la sanction. Une obligation d’information épargnerait à la Cour des dossiers devenus sans objet et raccourcirait la file pour ceux qui sont vivants.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 818 du 25 septembre 2026, pages 4-6 16 pages PDF, 156 KB l'acte commence à la page 4

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.