Sin documentos rumanos no puedes acreditar tu ciudadanía ni ante los tribunales, y el Tribunal Constitucional dice que es cosa del Parlamento

Quien dice haber nacido ciudadano rumano no puede pedir a un tribunal que así lo constate, porque la ley no prevé una acción de ese tipo y el Tribunal Constitucional no tiene permitido inventarla. Esta es la conclusión de la Decisión n.º 356 de 16 de abril de 2026, publicada el 28 de septiembre de 2026. No es la primera vez que el juez constitucional mira la Ley de la ciudadanía rumana n.º 21/1991 y la deja intacta: el 27 de agosto de 2026 aparecieron dos decisiones sobre otros artículos de la misma ley, con las que la retirada de la ciudadanía conservó una única vía de recurso y los niños del extranjero se quedaron sin salida. La fórmula que el Tribunal repite es la misma: la ciudadanía es, por su propia naturaleza, una cuestión de Estado.

La cuestión fue planteada por Mihai Dinu Dimăncescu en un proceso del Tribunal de Bucarest, Sección Cuarta de lo Civil, que tenía por objeto una acción de constatación de la condición de ciudadano rumano. El órgano judicial elevó la cuestión al Tribunal Constitucional mediante la Sentencia civil n.º 2.898 de 18 de diciembre de 2019, dictada en el Expediente n.º 6.064/3/2019**, y en el Tribunal Constitucional el expediente recibió el número 280D/2020.

En la fecha en que se formuló la cuestión, el art. 22 apdo. (1) de la Ley n.º 21/1991 tenía este contenido: «La ciudadanía rumana se acredita con el documento de identidad o, en su caso, con el carné de identidad, con el pasaporte, con el título de viaje sin la mención de identidad incierta, con el certificado previsto en el art. 20 apdo. (6) o con los documentos previstos en el art. 23.» El certificado del art. 20 apdo. (6) es el que se expide tras la prestación del juramento, al término del procedimiento de concesión o de recuperación de la ciudadanía. Los documentos del art. 23 son las acreditaciones de ciudadanía que las misiones diplomáticas y las oficinas consulares expiden, a petición del interesado, a los rumanos que se encuentran en el extranjero.

El problema del demandante, tal como lo describe la propia decisión, en el párrafo 7, es que no encaja en ninguna de estas variantes y tampoco puede llegar a ninguna de ellas. Documento de identidad no tiene, porque para expedirlo hacen falta actas del estado civil actualizadas. Las actas del estado civil no puede obtenerlas más que por transcripción, imposible mientras no disponga de una acreditación de ciudadanía. Pasaporte o título de viaje no tiene, porque para estos se piden o bien documentos de identidad, o bien actas del estado civil. El certificado del art. 20 apdo. (6) no lo tiene, porque no se encuentra en situación de recuperar la ciudadanía, y el documento del art. 23 presupone la existencia previa de documentos rumanos de identidad o de viaje, aunque estén caducados. El demandante llama a la situación un «cerc vicios», un círculo vicioso, y el Tribunal recoge su palabra en el texto, sin discutirla.

¿Por qué no le sirve la recuperación, aunque parezca la salida más sencilla? Porque tiene otra naturaleza jurídica y otro momento desde el que corre. La recuperación presupone acreditar la pérdida previa de la ciudadanía, lo que aquí no ocurre, y produce efectos solo hacia el futuro, desde la fecha de la prestación del juramento. Quien se considera ciudadano desde el nacimiento y pasa por la recuperación acaba, en la práctica, reconociendo una pérdida que discute, y pierde además la posibilidad de haber transmitido la ciudadanía a sus hijos por filiación respecto del pasado. En apoyo de esta distinción el demandante invocó los fundamentos de la Decisión del Tribunal Constitucional n.º 356 de 24 de abril de 2012, dictada también sobre la Ley n.º 21/1991.

En cuanto al fondo, las críticas fueron tres. La primera, la vulneración del libre acceso a la justicia del art. 21 de la Constitución, por la limitación de los medios de prueba. La segunda, la vulneración del art. 5 de la Constitución, leído junto con el Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, ratificado mediante la Ley n.º 396/2002, cuyos artículos 10-13 exigen a los Estados procedimientos para la conservación de la ciudadanía y para la expedición de un certificado de ciudadanía, motivados por escrito, sujetos a una vía de recurso y con costes razonables. La tercera, la afectación del art. 148 de la Constitución, porque negar la ciudadanía nacional arrastra también la negación de la ciudadanía de la Unión, con los derechos que de ella se derivan.

El representante del Ministerio Fiscal pidió la desestimación por inadmisible, con un argumento breve: la ley dice de forma expresa con qué se acredita la ciudadanía, y si la prueba no puede hacerse así, existe el procedimiento regulado en los artículos 13-19 de esa misma ley. Lo que el demandante pide es un segundo procedimiento, judicial, que la ley no prevé, de modo que se le pide al Tribunal que actúe como legislador positivo.

En la vista, el abogado del demandante presentó además otra petición: la remisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una cuestión prejudicial sobre la compatibilidad de una norma nacional que no permite acreditar la ciudadanía más que con documentos preexistentes, indisponibles para las personas emigradas o nacidas antes del año 1949. El Tribunal unió la petición al fondo y la desestimó por infundada, explicando, con remisión a las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982, en el Asunto 283/81, CILFIT, y de 9 de septiembre de 2015, en el Asunto C-160/14, Ferreira da Silva e Brito, que una cuestión prejudicial solo se justifica si la interpretación del Derecho de la Unión es indispensable para resolver la cuestión de inconstitucionalidad. Aquí, dice el Tribunal, la pregunta se refería a la situación particular del demandante y al fondo del asunto, no a un problema de interpretación del Derecho de la Unión.

La respuesta de fondo cabe en dos párrafos, los párrafos 32 y 33. Una estimación en el sentido pedido habría significado completar el texto, que enumera los documentos de prueba, con cualquier medio de prueba utilizado en una acción de constatación de la condición de ciudadano rumano, acción que no está regulada en la Ley n.º 21/1991. Ahora bien, el art. 2 apdo. (3) de la Ley n.º 47/1992 dispone que el juez constitucional se pronuncia únicamente sobre la constitucionalidad de los actos respecto de los que ha sido requerido, sin poder modificar o completar las disposiciones sometidas a control. Por encima de ese límite, el Tribunal invoca la especificidad de la institución de la ciudadanía, que constituye, dice, en exclusiva una cuestión de Estado, y el papel del Parlamento como única autoridad legislativa del país, del art. 61 apdo. (1) de la Constitución. La conclusión: la decisión corresponde al legislador. La cuestión fue desestimada por inadmisible, por unanimidad de votos.

Un detalle de procedimiento explica por qué el Tribunal juzgó un texto que ya no estaba en vigor. Entre la elevación de la cuestión y el enjuiciamiento, el art. 22 apdo. (1) fue reescrito dos veces, mediante la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 100/2024 y mediante la Ley n.º 14/2025. Con arreglo a la Decisión n.º 766 de 15 de junio de 2011, el Tribunal se pronuncia sobre la forma que produce efectos en el asunto pendiente ante el órgano judicial, aunque la ley haya cambiado entretanto. Por eso el objeto de la decisión es la redacción anterior a la modificación operada por la ordenanza de 2024, y su título lo dice de forma expresa.

El texto en vigor a 28 de septiembre de 2026 es, sin embargo, otro, y quien presente un expediente después del 28 de septiembre de 2026 debe mirarlo a él, no al juzgado: «La ciudadanía rumana se acredita con los documentos de identidad previstos en el art. 12 apdo. (3) de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 97/2005 sobre el censo, el domicilio, la residencia y los documentos de identidad de los ciudadanos rumanos, republicada, con sus modificaciones y adiciones posteriores, con el pasaporte rumano, con el título de viaje sin la mención de identidad incierta, con el certificado provisional de ciudadanía y con los documentos previstos en el art. 23, en plazo de validez, así como con la tarjeta de ciudadanía rumana prevista en el art. 20 apdo. (8) y con el certificado de ciudadanía.» Los documentos de identidad a los que remite son, con arreglo al art. 12 apdo. (3) de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 97/2005, el documento de identidad, el documento de identidad simple, el documento electrónico de identidad, el documento de identidad provisional y el carné de identidad.

Los efectos que produce

La decisión no quita ni añade ninguna palabra a la ley. El art. 22 apdo. (1) permanece en su forma actual, y la forma antigua sigue siendo aplicable a los procesos que se juzgan con arreglo a ella. El efecto jurídico directo de una desestimación por inadmisible es que el problema planteado no recibe una respuesta constitucional, ni en un sentido ni en el otro.

Para un asunto en curso, la diferencia entre los dos tipos de desestimación cambia por completo lo que puede hacer todavía el abogado. «Infundada» significa que el juez constitucional ha sopesado el argumento, lo ha encontrado equivocado y ha confirmado el texto, de modo que la vía constitucional se cierra, pero el juez del fondo sigue aplicando la ley como antes. «Inadmisible» significa que el juez constitucional no ha entrado en la discusión. Normalmente eso deja el terreno libre ante el juez del fondo, como problema de interpretación de la ley. Aquí no, y conviene decirlo con claridad: el motivo de la inadmisibilidad es que la norma pedida sencillamente no existe en la ley, y un juez no puede crearla más de lo que puede hacerlo el Tribunal. Así que, en este caso, la desestimación por inadmisible no abre ninguna puerta ante el órgano judicial del fondo.

El segundo efecto es de precedente. Los fundamentos reafirman que la institución de la ciudadanía es en exclusiva una cuestión de Estado y que el derecho a establecer cómo se acredita la ciudadanía corresponde al legislador. La formulación se citará en los asuntos siguientes sobre la misma ley, como lo fue también en las decisiones publicadas el 27 de agosto de 2026.

El tercer efecto se refiere al Derecho europeo, y es el único que deja algo abierto. El Tribunal Constitucional rechazó la cuestión prejudicial porque el Derecho de la Unión no era aplicable en su control de constitucionalidad. Ese rechazo no impide al juez del fondo plantear él mismo una cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al amparo del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, si aprecia que la interpretación del Derecho de la Unión le resulta necesaria para juzgar el asunto.

Qué ha cambiado respecto de la situación anterior

Con esta decisión, nada. Lo que ha cambiado, entre el planteamiento de la cuestión y la publicación de la respuesta, es el propio texto criticado, dos veces, y esa es la parte que un lector apresurado puede entender del revés.

La forma juzgada, la de 2015, enumeraba cinco posibilidades: el documento de identidad o el carné de identidad, el pasaporte, el título de viaje sin la mención de identidad incierta, el certificado del art. 20 apdo. (6) y los documentos del art. 23. La Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 100/2024, publicada en el Boletín Oficial de Rumanía, Parte I, n.º 740 de 29 de julio de 2024, reescribió el artículo, y sus disposiciones relativas a la tarjeta de ciudadanía rumana entraron en vigor el 1 de septiembre de 2024, con arreglo al artículo XVI apartado (2) de la ordenanza. La Ley n.º 14/2025, publicada en el Boletín Oficial de Rumanía, Parte I, n.º 218 de 12 de marzo de 2025, retomó el artículo en la forma que se aplica también en la fecha de publicación de la decisión.

La lista se ha alargado. Además del documento de identidad y del carné de identidad, el texto remite ahora a todos los documentos de identidad de la Ordenanza de urgencia del Gobierno n.º 97/2005, es decir, también al documento electrónico de identidad y al documento de identidad provisional. El pasaporte se califica expresamente de «rumano». Han aparecido tres documentos que no existían en la forma antigua: el certificado provisional de ciudadanía, la tarjeta de ciudadanía rumana y el certificado de ciudadanía. Los certificados de ciudadanía expedidos antes de la ordenanza producen, con arreglo al artículo XVII apartado (3) de esta, los mismos efectos jurídicos que la tarjeta nueva.

Ha aparecido, sin embargo, también una restricción que no existía: la expresión «en plazo de validez». El texto antiguo no exigía en ninguna parte que el documento fuera válido en la fecha en que se hace la prueba. Para alguien que guarda en un cajón un carné caducado hace veinte años, la diferencia no es teórica.

Lo que no ha cambiado es la clase de norma. Antes y ahora, el art. 22 apdo. (1) es una lista de documentos. Ni la forma de 2024 ni la de 2025 han añadido una vía judicial para establecer la ciudadanía, ni han previsto qué ocurre con quien no posee ninguno de los documentos enumerados. Dicho de otro modo, el círculo vicioso descrito en el párrafo 7 de la decisión está exactamente igual de cerrado a 28 de septiembre de 2026 que a 18 de diciembre de 2019.

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