Les indemnités des révolutionnaires restent plafonnées : la CCR rejette dix contestations d’un coup

Les indemnités accordées par la loi de la reconnaissance restent plafonnées, et la Cour constitutionnelle affirme que le Gouvernement avait le droit de le faire par ordonnance d’urgence. Dix dossiers, ouverts devant neuf tribunaux du pays, ont été joints et rejetés lors de la même séance. C’est la deuxième fois cet été que la juridiction constitutionnelle refuse d’élargir un droit à réparation accordé par une loi spéciale, après avoir établi aussi qu’elle ne peut pas ajouter de nouvelles catégories à la loi sur les indemnisations des personnes persécutées par le régime communiste.

La loi n° 341/2004, connue sous le nom de « loi de la reconnaissance », accorde des indemnités aux personnes qui ont participé à la Révolution de décembre 1989, à la révolte ouvrière anticommuniste de Brașov de novembre 1987 et à celle de la vallée du Jiu, à Lupeni, en août 1977. Les sommes sont versées par les caisses départementales de retraite, et les auteurs de l’exception en avaient demandé le recalcul.

Les deux textes attaqués sont brefs et font la même chose. L’art. IX al. (2) de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 130/2021 prévoyait que, en 2022, les indemnités sont accordées au montant dû ou effectivement versé en décembre 2021. L’art. XVIII al. (1) lettre n) de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 168/2022 prévoyait que, en 2023, elles se maintiennent au niveau de décembre 2022. Selon les affirmations des auteurs de l’exception, la chaîne de plafonnements annuels remonte jusqu’au niveau versé en décembre 2010.

Les effets concrets

Le premier effet est que le plafonnement reste valable pour les années 2022 et 2023. La Cour a constaté que les deux textes sont conformes à la Constitution au regard des critiques formulées, à l’unanimité des voix, et la décision est définitive et généralement obligatoire conformément à l’art. 147 al. (4) de la Constitution. Les procès dans lesquels le recalcul était demandé sur ce fondement se retrouvent sans leur argument principal.

Le deuxième effet concerne une stratégie procédurale, et pas seulement une année budgétaire. Les auteurs n’ont pas attaqué le contenu du plafonnement, mais la procédure : ils ont soutenu que, si le Gouvernement répète la même mesure chaque année, la situation ne peut plus être extraordinaire. La Cour a répondu que l’adoption successive d’ordonnances d’urgence dans un domaine n’exclut pas leur caractère extraordinaire, tant que chaque acte est justifié par des circonstances objectives. L’argument de la répétition ne peut plus être utilisé tel quel.

Le troisième effet tient au périmètre du contrôle. La Cour a refusé d’analyser les deux ordonnances dans leur ensemble et a limité l’objet aux deux alinéas critiqués, parce que le reste des textes régit des rapports sociaux distincts, sans lien intrinsèque entre eux. Celui qui veut attaquer une ordonnance d’urgence pour absence de situation extraordinaire doit indiquer exactement les dispositions visées.

Le quatrième effet est le plus important à long terme et ne se limite pas aux révolutionnaires. La Cour répète, en citant quatre décisions antérieures, que les indemnités à caractère réparateur n’ont pas de consécration constitutionnelle. La conclusion qu’elle en tire explicitement : le législateur peut les accorder ou non et, s’il a décidé de les accorder, il peut en établir la fréquence et les modalités concrètes, y compris leur retrait à l’avenir.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Au niveau des textes de loi, rien. Les deux dispositions avaient une application limitée dans le temps, la première seulement en 2022, la seconde seulement en 2023, elles n’étaient donc plus en vigueur à la date du jugement. La Cour les a néanmoins analysées, sur le fondement de la Décision n° 766 du 15 juin 2011, parce que leurs effets juridiques continuent de se produire dans les procès où l’exception a été soulevée.

Ce qui a changé, en revanche, c’est le traitement de l’argument central. Les auteurs s’appuyaient sur la Décision n° 650 du 15 décembre 2022, dans laquelle la Cour avait accueilli une critique extrinsèque. Cette fois, la Cour utilise la même décision en sens inverse : elle n’en reprend que la règle technique selon laquelle le contrôle extrinsèque peut porter sur des dispositions ponctuelles d’une ordonnance hétérogène, et non la conclusion que des plafonnements répétés seraient inconstitutionnels.

Ce que vérifie la juridiction constitutionnelle lorsqu’elle analyse l’urgence s’est également clarifié. La Cour ne regarde pas la fréquence à laquelle la mesure a été répétée, mais le préambule de chaque ordonnance. Pour l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 130/2021, elle a retenu un déficit du budget général consolidé estimé à 6,2% du produit intérieur brut, une baisse des recettes budgétaires de 0,5% du produit intérieur brut et des fonds insuffisants dans le Fonds national unique d’assurances sociales de santé, dans le contexte de la crise sanitaire. Pour l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 168/2022, elle a retenu la crise énergétique, l’inflation et un déficit qui risquait d’atteindre 10,3% du produit intérieur brut en 2023.

Enfin, la décision marque une distinction qui compte dans tout litige futur portant sur des droits pécuniaires accordés par une loi spéciale. Le droit à la pension est prévu et garanti par l’art. 47 al. (2) de la Constitution. L’indemnité de la loi n° 341/2004 n’a pas une telle consécration : c’est un droit légal, accordé au choix du législateur. Les deux ne se défendent pas de la même manière.

Avantages et inconvénients

Conseils pratiques

Questions fréquentes