Le fonctionnaire qui conclut un accord avec le procureur ne peut plus être suspendu de plein droit

Un fonctionnaire qui reconnaît les faits devant le procureur ne perd pas automatiquement son poste pendant la durée de la procédure. La Haute Cour de cassation et de justice, par sa formation chargée de trancher des questions de droit, a jugé que la saisine de la juridiction pénale par un accord de reconnaissance de culpabilité n’équivaut pas au renvoi en jugement et ne déclenche donc pas la suspension de plein droit de la relation de service prévue par l’art. 513 al. (1) lettre l) de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 57/2019 sur le Code administratif. La décision n° 75 du 22 juin 2026 a été publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 680 du 17 août 2026 et s’impose à toutes les juridictions, conformément à l’art. 521 al. (3) du Code de procédure civile. Le texte ainsi interprété fait partie du Code administratif, lui-même en pleine évolution après les modifications apportées à la carrière des fonctionnaires par la loi n° 165/2026.

L’affaire est partie de Constanța. Une fonctionnaire des services du maire de la municipalité de Constanța a fait l’objet d’une enquête pénale pour l’infraction prévue à l’art. 12 al. (1) lettre b) de la loi n° 78/2000, l’utilisation d’informations qui ne sont pas destinées à la publicité. Selon l’accusation, entre le 20 décembre 2021 et le 27 décembre 2021, en sa qualité de fonctionnaire déléguée dans les fonctions de secrétaire de l’unité administrative-territoriale et, en même temps, de candidate au concours organisé pour pourvoir ce poste, elle a été autorisée par le secrétaire de la commission d’examen à rédiger les sujets de son propre concours, afin d’obtenir un avantage sur son concurrent.

Le 4 décembre 2023, elle a conclu un accord de reconnaissance de culpabilité avec le procureur. Après la saisine de la juridiction pénale par cet accord, le maire de la municipalité de Constanța a constaté, par un arrêté du 22 janvier 2024, la suspension de plein droit de sa relation de service jusqu’à une décision définitive dans le dossier pénal. Le tribunal de Constanța a rejeté sa demande d’annulation, par le jugement civil n° 209 du 12 février 2025. Au stade du pourvoi en cassation, la cour d’appel de Constanța a estimé que la question était nouvelle et non tranchée par la jurisprudence et l’a soumise à la Haute Cour, par sa décision de saisine du 5 février 2026, en vue d’une décision préalable sur une question de droit, mécanisme par lequel une juridiction statuant en dernier ressort fait trancher à l’avance un point de droit dont la réponse s’impose ensuite à toutes les juridictions.

Les effets concrets

Le premier effet est que l’expression employée par le Code administratif reçoit un sens fixe. La notion de renvoi en jugement figurant à l’art. 513 al. (1) lettre l) a, selon la décision, un sens technique juridique déterminé par la législation de procédure pénale et désigne exclusivement la saisine de la juridiction par réquisitoire, dans les conditions des art. 327 et 328 du Code de procédure pénale.

Le deuxième effet est que l’employeur public n’a plus de fondement pour une suspension automatique dans cette hypothèse. La suspension de plein droit opère sans appréciation de l’employeur, par la seule constatation de la situation prévue par la loi, et la Haute Cour a montré que cette situation n’est pas réunie lorsque la juridiction a été saisie d’un accord de reconnaissance de culpabilité.

Le troisième effet concerne les dossiers en cours. La décision s’impose dès sa publication au Journal officiel de la Roumanie, de sorte que les juridictions qui jugent actuellement des recours contre des arrêtés de suspension fondés sur ce texte doivent l’appliquer. Pour les arrêtés déjà pris, la voie reste celle, habituelle, du contentieux administratif, avec les délais qui lui sont propres.

Le quatrième effet est la délimitation de deux procédures pénales qui semblaient interchangeables. La saisine par réquisitoire ouvre la procédure de chambre préliminaire, puis le jugement, où la juridiction peut prononcer l’une quelconque des solutions de l’art. 396 du Code de procédure pénale, y compris la relaxe. Dans la procédure de l’accord, la compétence de la juridiction est limitée aux solutions de l’art. 485 : elle admet l’accord et prononce l’une des solutions convenues, ou elle le rejette et renvoie l’affaire au procureur pour la poursuite de l’enquête pénale. La relaxe n’en fait pas partie.

Le cinquième effet concerne le champ d’application de la décision, qui est étroit et doit être lu comme tel. La Haute Cour s’est prononcée exclusivement sur le cas de suspension prévu à l’art. 513 al. (1) lettre l), c’est-à-dire celui qui est lié au renvoi en jugement pour l’une des infractions mentionnées à l’art. 465 lettre h) du Code administratif. Elle n’a examiné ni les autres cas de suspension, ni ce qui se passe une fois que la juridiction admet l’accord et prononce une condamnation devenue définitive.

Le sixième effet est un effet de méthode, dont la portée dépasse l’espèce. La Cour a affirmé qu’une norme restrictive, qui affecte l’exercice d’une fonction publique, s’interprète strictement et que l’interprétation ne peut pas ajouter à la loi. Le juge applique la volonté du législateur telle qu’elle est exprimée dans le texte, il ne la complète pas. C’est un argument réutilisable chaque fois que l’on demande d’étendre une conséquence automatique à une situation que le texte ne mentionne pas.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Il n’existait pas de réponse obligatoire, mais il existait une pratique, et elle allait exactement en sens inverse. À la demande de la Haute Cour, les juridictions nationales ont fait état d’une opinion majoritaire selon laquelle la saisine de la juridiction par un accord de reconnaissance de culpabilité équivaut au renvoi en jugement, de sorte que la suspension de plein droit opère dans les mêmes conditions qu’en cas de réquisitoire. Trois décisions définitives ont été identifiées à l’appui de cette opinion : le jugement n° 1.281 du 23 juillet 2024 de la cour d’appel de Bucarest, devenu définitif par la décision n° 1.891 du 2 avril 2025 de la Haute Cour, section du contentieux administratif et fiscal ; le jugement n° 172 du 29 avril 2025 du tribunal de Giurgiu, définitif faute de pourvoi ; et le jugement n° 987 du 14 août 2025 du tribunal de Constanța, devenu définitif par la décision n° 274 du 12 mars 2026 de la cour d’appel de Constanța.

L’opinion contraire, celle que la Haute Cour vient d’adopter, était minoritaire et purement théorique. La décision indique expressément qu’aucune jurisprudence n’a été identifiée en ce sens, mais seulement des points de vue formulés par les juridictions. La décision n° 75/2026 ne prévient donc pas une pratique divergente : elle renverse une pratique unitaire, qui comprenait aussi une décision d’espèce rendue par la propre section du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour.

Le raisonnement qui soutenait la pratique majoritaire était celui de la finalité de la norme : le texte protégerait le prestige de la fonction publique et empêcherait l’exercice de ses attributions par un fonctionnaire sur lequel pèsent des soupçons raisonnables portant sur des infractions incompatibles avec cette fonction. Si la suspension intervient au stade du réquisitoire, où la juridiction pourrait même prononcer une relaxe, elle devrait à plus forte raison intervenir en cas d’accord dans lequel le prévenu assume les faits et accepte la qualification juridique. La même ligne a été soutenue par la mairie dans le litige de Constanța, par le mémoire en défense déposé au stade du pourvoi. Le tribunal de Constanța avait déjà rejeté la demande de la fonctionnaire, mais sur une motivation bien plus brève, retenant simplement que les dispositions de l’art. 513 al. (1) lettre l) étaient applicables.

Le ministère public est allé dans le même sens. Le procureur en chef de la section judiciaire a demandé à la Haute Cour d’établir exactement le contraire de la solution retenue, à savoir que la saisine par un accord équivaut au renvoi en jugement et justifie la suspension, dans la mesure où l’accord porte sur l’une des infractions visées à l’art. 465 al. (1) lettre h) du Code administratif.

La Haute Cour a écarté cette construction par quatre arguments. Le premier, tiré du texte : l’art. 483 al. (2) du Code de procédure pénale admet que, dans la même affaire, un accord soit conclu pour certains prévenus tandis que le renvoi en jugement est ordonné pour d’autres, ce qui n’aurait pas été nécessaire si les deux avaient signifié la même chose. Le deuxième, tiré des effets : les solutions possibles diffèrent, l’art. 396 d’un côté, l’art. 485 de l’autre. Le troisième, tiré de l’histoire législative : l’accord de reconnaissance de culpabilité existe en droit de la procédure pénale depuis le 1er février 2014, de sorte qu’en 2019, lors de l’adoption du Code administratif, le législateur le connaissait et a pourtant maintenu la condition du renvoi en jugement, sans formulation plus large. Le quatrième, tiré de la prévisibilité : le destinataire de la norme doit pouvoir savoir à l’avance à quel moment intervient une conséquence qui affecte l’exercice de ses fonctions.

La Cour a également appuyé son raisonnement sur la décision de la Cour constitutionnelle n° 279 du 23 avril 2015, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 431 du 17 juin 2015, qui avait relevé la tendance législative à déplacer le moment de la suspension de la mise en mouvement de l’action publique vers le renvoi en jugement, c’est-à-dire vers un moment procédural entouré de davantage de garanties. Elle a invoqué, dans le même sens, la sécurité des rapports juridiques tirée de l’art. 1 al. (3) et (5) de la Constitution et les exigences d’accessibilité et de prévisibilité de la loi issues de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Avantages et inconvénients

Conseils pratiques

Questions fréquentes