Le Sénat a été saisi deux fois pour le même ancien ministre. La Cour constitutionnelle dit que ce n’est pas à elle de décider si c’était possible

La Cour constitutionnelle a rejeté comme irrecevable l’exception par laquelle était attaqué l’art. 12 de la loi n° 115/1999 relative à la responsabilité ministérielle, c’est-à-dire le texte qui établit qui a le droit de demander la poursuite pénale d’un ministre pour ce qu’il a fait dans ses fonctions. La décision n° 336 du 16 avril 2026, publiée le 28 septembre 2026, laisse le texte inchangé et ne répond pas à la question posée par l’auteur de l’exception. Le motif est celui que la Cour a employé aussi dans le dossier portant sur la définition de l’infraction grave dans la loi sur la protection des témoins : la critique visait la manière dont le texte a été appliqué, non le texte lui-même, et cela relève des juridictions.

L’art. 12 tient en une phrase : « Numai Camera Deputaților, Senatul și Președintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor. » Seules la Chambre des députés, le Sénat et le président de la Roumanie ont le droit de demander la poursuite pénale des membres du Gouvernement pour les faits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. La loi a été republiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 200 du 23 mars 2007, et cet article est resté depuis lors dans la même forme. La phrase est une copie de la première phrase de l’art. 109 al. (2) de la Constitution, reprise par le législateur de 1999 sans le moindre changement. C’est précisément ce détail qui décide du sort de l’exception, et la Cour le dit au paragraphe 15 de la décision.

Ce qui se passe, en pratique, lorsqu’un ancien ministre est poursuivi pénalement pour des faits accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Le procureur ne peut pas engager seul la poursuite pénale, comme il le ferait dans un dossier ordinaire. Il a besoin d’une demande émanant de l’une des trois autorités énumérées dans le texte : la Chambre des députés, le Sénat ou le président de la Roumanie. La chambre compétente est celle dont la personne fait partie, si elle est parlementaire, et le président intervient pour les anciens membres du Gouvernement qui n’ont plus de mandat parlementaire. L’autorité saisie vote et peut demander la poursuite pénale ou la refuser. Sans ce vote favorable, le procureur ne peut pas aller plus loin, et le dossier s’arrête avant de commencer.

Dans l’affaire à l’origine de l’exception, la Direction nationale anticorruption, structure du Parquet près la Haute Cour de cassation et de justice, a saisi le Sénat à deux reprises : la première fois le 4 juillet 2019, la seconde le 8 avril 2021. La personne visée, Florian Dorel Bodog, avait été ministre de la santé entre janvier 2017 et février 2018 et était sénateur dans les législatures 2016-2020 et 2020-2024. Selon la décision, l’auteur de l’exception a soutenu que l’état de fait retenu dans les deux saisines est identique. Le dossier pénal se trouvait, à la date de la saisine de la Cour, dans la procédure de la chambre préliminaire, la phase au cours de laquelle le juge vérifie la légalité du renvoi en jugement et des preuves, sans se prononcer sur la culpabilité.

La critique d’inconstitutionnalité avait une construction simple. L’auteur ne demandait pas la disparition de l’art. 12, mais qu’il soit déclaré inconstitutionnel dans la mesure où il se lirait autrement que d’une seule manière : le droit de demander la poursuite pénale s’épuise à la date à laquelle l’autorité compétente adopte sa première décision, qu’elle demande ou qu’elle refuse par celle-ci de demander la poursuite. L’argument s’appuyait sur la décision de la Cour constitutionnelle n° 270 du 10 mars 2008 et sur la décision n° 93 du 16 juin 1999, selon lesquelles la demande de poursuite pénale est une garantie constitutionnelle de procédure, destinée à protéger le mandat des membres du Gouvernement. Si la demande pouvait être reprise chaque fois que change la majorité politique au Parlement, dit la motivation de l’auteur, la garantie se viderait de son contenu et apparaîtrait précisément le risque que la Constitution veut prévenir.

La Haute Cour de cassation et de justice, section pénale, a transmis l’exception avec une appréciation favorable : au paragraphe 9 de la décision, il est indiqué que la juridiction estimait que peuvent exister des aspects d’inconstitutionnalité rendant nécessaire l’examen au fond. Les présidents des deux chambres du Parlement, le Gouvernement et l’Avocat du Peuple n’ont transmis aucun point de vue. La représentante du ministère public a demandé le rejet comme irrecevable.

La Cour a suivi la ligne du procureur. Le paragraphe 17 constate que les allégations de l’auteur ne visent pas le texte de loi, identique par son contenu à la norme constitutionnelle, mais la manière dont les organes judiciaires l’interprètent et l’appliquent dans l’espèce. Le paragraphe 18 ajoute le fondement : l’art. 2 al. (3) de la loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle prévoit que la juridiction constitutionnelle ne se prononce que sur la constitutionnalité des actes dont elle a été saisie, et non sur la manière dont la loi s’applique dans une affaire donnée. La conclusion, au paragraphe 19, est que l’exception est irrecevable.

Les effets concrets

Le premier effet est celui qui manque. Le texte de l’art. 12 de la loi n° 115/1999 reste en vigueur, intact, dans la forme qu’il a depuis 2007. Aucune autorité ne perd ni ne gagne d’attribution, et la procédure par laquelle est demandée la poursuite pénale d’un membre du Gouvernement continue de fonctionner à l’identique.

Le deuxième effet concerne le dossier d’où tout est parti. Le juge de la chambre préliminaire de la Haute Cour reste le seul à pouvoir dire si la seconde saisine du Sénat était valable ou non et quelles conséquences elle emporte sur les actes de poursuite pénale. La Cour constitutionnelle ne lui a donné aucun repère, puisqu’elle n’est pas entrée dans la discussion. À retenir aussi que soulever une exception n’a pas bloqué le procès : depuis 2010, lorsque la loi n° 177/2010 a retiré la suspension de plein droit de l’art. 29 de la loi n° 47/1992, le jugement se poursuit pendant que la Cour délibère.

Le troisième effet est un précédent pratique. Une critique formulée de la même manière, si solidement argumentée soit-elle, recevra la même réponse. Qui veut malgré tout une réponse de la Cour sur cette question doit attaquer autre chose que l’art. 12, par exemple une norme de procédure pénale qui régit l’effet de la demande, ou chercher une solution de la Haute Cour par les mécanismes d’unification de la pratique judiciaire.

Le quatrième effet tient à la transparence. Jusqu’au 28 septembre 2026, la position de la Cour sur ce texte n’était pas publique. Elle existe désormais, datée et motivée, et chacun peut lire aux paragraphes 15, 17 et 18 le raisonnement sur lequel s’appuiera tout rejet futur d’une critique semblable.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit positif, rien n’a changé. La loi n° 115/1999 a la même teneur que le 27 septembre 2026, et l’art. 12 a la même forme qu’à la republication du 23 mars 2007. Une décision d’irrecevabilité ne modifie, n’abroge et ne suspend rien.

Ce qui a changé, c’est ce que nous savons des limites du contrôle de constitutionnalité sur ce texte. Avant la décision, le fait que l’art. 12 reproduise l’art. 109 al. (2) première phrase de la Constitution était une observation à la portée de quiconque mettait les deux textes côte à côte. C’est désormais l’argument que la Cour a employé explicitement pour montrer que le texte ne peut pas être confronté à la norme qu’il copie.

La position de la question de fond s’est déplacée elle aussi. Jusqu’ici, elle pouvait être tenue en attente, dans l’espoir que le contentieux constitutionnel la tranche. Après le 28 septembre 2026, il est clair que la réponse ne viendra pas de là. Savoir si le droit de l’autorité saisie s’épuise à la première décision ou peut être exercé de nouveau pour les mêmes faits reste une question d’interprétation, que chaque formation de jugement peut résoudre à sa manière jusqu’à ce qu’apparaisse une solution d’unification de la pratique ou une intervention du législateur.

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