L’essentiel

  • La Cour constitutionnelle a confirmé que la suspension répétée, année après année, de certains droits salariaux du personnel rémunéré sur fonds publics était conforme à la Constitution.
  • Sont en cause des dispositions issues de quatre ordonnances d’urgence successives, qui ont reporté l’application de certains droits en 2017, 2018 et 2019-2021.
  • La Cour a également écarté la critique selon laquelle un droit abrogé ne peut plus être suspendu par la suite, en renvoyant à sa propre jurisprudence.
Acte : Décision CCR n° 101/2026
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 700 du 24 août 2026
Rendue le : 5 février 2026

Le mécanisme par lequel l’État a reporté, année après année, le versement de certains droits salariaux du secteur public reste conforme à la Constitution, y compris lorsque ces droits avaient déjà été retirés de la loi. Par la Décision n° 101 du 5 février 2026, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 700 du 24 août 2026, la Cour constitutionnelle a rejeté comme non fondée l’exception soulevée par plusieurs personnes dans un dossier pendant devant la cour d’appel de Bucarest, VIIIe section du contentieux administratif et fiscal. C’est une confirmation de plus des limites que la juridiction constitutionnelle oppose aux contestations portant sur la rémunération dans le secteur public, à côté des décisions rendues en matière de recalcul des retraites.

Les dispositions contestées sont au nombre de quatre, toutes issues d’ordonnances d’urgence adoptées des années différentes : l’art. 10 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 99/2016 relative à certaines mesures concernant la rémunération du personnel payé sur fonds publics, l’art. 1 al. (3) de l’ordonnance d’urgence n° 9/2017 relative à certaines mesures budgétaires pour l’année 2017, l’art. 11 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 90/2017 relative à certaines mesures fiscales et budgétaires et l’art. 41 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 114/2018.

Toutes remplissent la même fonction : elles prorogent ou suspendent, d’une année sur l’autre, l’application de droits de nature salariale pour le personnel rémunéré sur fonds publics. Les auteurs de l’exception soutenaient, pour l’essentiel, qu’un droit entre-temps abrogé par la loi-cadre n° 153/2017 relative à la rémunération du personnel payé sur fonds publics ne peut plus faire l’objet d’une suspension ultérieure et que la prolongation répétée porte atteinte au principe de sécurité juridique.

Les effets concrets

Le premier effet est le maintien des quatre dispositions. La Cour a constaté leur conformité à la Constitution au regard des critiques formulées, de sorte que les juridictions ne peuvent plus en écarter l’application dans les litiges en cours.

Le deuxième effet porte sur le rapport entre abrogation et suspension. La Cour a renvoyé à la Décision n° 472 du 8 juillet 2021 et a maintenu la solution selon laquelle le mécanisme de prorogation successive ne devient pas inconstitutionnel du seul fait que le texte de base a été abrogé dans l’intervalle.

Le troisième effet tient à la clarté de la loi. La critique fondée sur l’art. 1 al. (5) de la Constitution, relatif au respect de la loi et à la qualité de la réglementation, a été rejetée. La Cour a relevé qu’aucune difficulté réelle d’interprétation ne peut être identifiée, ni quant aux dispositions portant sur l’effet suspensif ou abrogatoire des normes, ni quant à la détermination des principes qui gouvernent l’application de la loi dans le temps.

Le quatrième effet concerne la non-rétroactivité. La Cour a constaté la conformité à l’art. 15 al. (2) de la Constitution de dispositions au contenu similaire et a retenu que les textes critiqués ne rétroagissent pas.

Le cinquième effet est procédural. La décision est définitive et généralement obligatoire : le dossier pendant devant la cour d’appel de Bucarest et les autres affaires suspendues sur la même question peuvent reprendre, sans que les dispositions critiquées puissent encore être remises en cause sur ce fondement.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Dans le contenu des lois, rien ne change. Les quatre dispositions restent telles quelles, avec les effets qu’elles ont produits en 2017, en 2018 et sur la période 2019-2021.

Ce qui change, c’est la certitude. Un litige bâti sur l’idée que les suspensions successives seraient inconstitutionnelles ne dispose plus de cet argument, et les juridictions poursuivent l’examen sur d’autres fondements, s’il en existe.

Le deuxième changement concerne le débat sur l’abrogation. Les auteurs de l’exception soutenaient que, dès lors que la loi-cadre n° 153/2017 avait abrogé les dispositions des ordonnances antérieures prévoyant certains droits, ces droits ne pouvaient plus être suspendus les années suivantes, faute d’exister encore. La Cour a examiné l’argument à la lumière de sa propre jurisprudence et l’a rejeté.

Le troisième changement tient à l’interprétation de la juridiction suprême. La décision rappelle que, selon la lecture de l’ÎCCJ, la volonté du législateur n’a pas été celle qu’invoquent les auteurs de l’exception, et la Cour constitutionnelle a repris cette lecture comme élément de son analyse.

Ce qui ne change pas, c’est le droit au salaire. La décision porte sur la prorogation de l’application de droits accessoires, non sur le droit à la rémunération lui-même, garanti par l’art. 41 de la Constitution.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Débloque les dossiers suspendus dans l’attente d’une réponse de la Cour sur cette question.
  • Confirme une ligne jurisprudentielle stable, avec renvoi à une décision de 2021, sans créer une solution nouvelle et imprévisible.
  • Clarifie le fait que le débat sur l’effet suspensif ou abrogatoire des normes ne soulève pas de problème de qualité de la loi.
  • Réaffirme que les dispositions critiquées ne rétroagissent pas, ce qui coupe court à une série d’actions fondées sur l’art. 15 al. (2) de la Constitution.

Ce qui reste problématique

  • La pratique de la prorogation successive, d’une année sur l’autre, reste un instrument permanent de report de droits salariaux.
  • Le personnel rémunéré sur fonds publics reste sans réponse quant au moment où les droits reportés seraient effectivement appliqués.
  • La décision est publiée plus de cinq ans après la saisine de la Cour, intervalle pendant lequel les textes ont déjà produit l’intégralité de leurs effets.
  • La motivation repose en grande partie sur des renvois à la jurisprudence antérieure, sans analyse nouvelle de l’effet cumulé des prorogations répétées.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un procès sur ce sujet, vérifiez précisément quel droit vous réclamez et pour quelle année. Chacune des quatre dispositions couvre un exercice budgétaire différent.
  2. Ne bâtissez pas votre action sur l’argument selon lequel un droit abrogé ne pouvait plus être suspendu. La Cour l’a examiné et l’a rejeté, et sa décision est généralement obligatoire.
  3. Vérifiez si votre droit était prévu par une ordonnance abrogée par la suite par la loi-cadre n° 153/2017. C’est la ligne de partage retenue dans l’analyse de la Cour.
  4. Si la juridiction a suspendu l’examen dans l’attente de la décision, demandez la réinscription au rôle. La décision est publiée, donc le motif de la suspension a disparu.
  5. Ne confondez pas la prorogation avec la suppression du droit. La prorogation reporte l’application d’une norme sans la retirer de la législation.
  6. Si vous voulez comprendre le raisonnement, lisez d’abord la Décision n° 472 du 8 juillet 2021, à laquelle la décision actuelle renvoie pour les motifs.

Questions fréquentes

Quelles dispositions ont été contestées ?
L’art. 10 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 99/2016, l’art. 1 al. (3) de l’ordonnance d’urgence n° 9/2017, l’art. 11 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 90/2017 et l’art. 41 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 114/2018.
Qu’a décidé la Cour ?
Elle a rejeté l’exception comme non fondée et a constaté que les quatre dispositions sont conformes à la Constitution au regard des critiques formulées. La décision est définitive et généralement obligatoire.
Quel était l’argument principal des requérants ?
Qu’un droit salarial abrogé par la loi-cadre n° 153/2017 ne pouvait plus faire l’objet d’une suspension ultérieure et que les prorogations répétées portent atteinte à la sécurité juridique et à la qualité de la loi.
La prorogation d’un droit signifie-t-elle que le droit disparaît ?
Non. La prorogation reporte l’application d’une norme pour une période déterminée, en règle générale un exercice budgétaire, sans retirer la norme de la législation. L’abrogation, en revanche, supprime la norme.
Les dispositions critiquées rétroagissent-elles ?
Non, selon la Cour. Elle a constaté la conformité à l’art. 15 al. (2) de la Constitution de dispositions au contenu similaire et a retenu que les textes critiqués ne rétroagissent pas.
Qu’advient-il des procès en cours ?
Ils peuvent reprendre. Les juridictions poursuivent l’examen, sans pouvoir écarter l’application des dispositions déclarées conformes à la Constitution par cette décision.

Erreurs et incohérences dans le texte publié

  • Paragraphe 20 : quatre ordonnances d’urgence sont décrites comme des « legi anuale de salarizare », lois annuelles de rémunération. Le texte dit que « dispozițiile de lege criticate fac parte din legi anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice », les dispositions légales critiquées font partie de lois annuelles de rémunération du personnel payé sur fonds publics. Or les intitulés complets des quatre actes sont reproduits cinq paragraphes plus haut, au paragraphe 12, et ce sont tous des ordonnances d’urgence du Gouvernement, non des lois. Deux d’entre elles, de surcroît, ne portent pas sur la rémunération : l’ordonnance d’urgence n° 90/2017 est « privind unele măsuri fiscal-bugetare », relative à certaines mesures fiscales et budgétaires, et l’ordonnance d’urgence n° 114/2018 est « privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice », relative à l’institution de mesures dans le domaine des investissements publics. La différence n’est pas de vocabulaire : savoir si la suspension d’un droit se fait par loi ou par ordonnance d’urgence est en soi une question constitutionnelle, régie par l’art. 115 de la Constitution.
  • Le paragraphe 21 détruit la prémisse sur laquelle reposent les paragraphes 20 et 27. Le paragraphe 21 constate que la loi-cadre n° 284/2010 a été abrogée à compter du 1er juillet 2017 et que « noua reglementare nu conține nicio dispoziție similară celor din Legea-cadru nr. 284/2010, care instituiau ajutoarele și indemnizațiile », la nouvelle réglementation ne contient aucune disposition semblable à celles de la loi-cadre n° 284/2010 qui instituaient les aides et les indemnités. Autrement dit, après le 1er juillet 2017, le droit n’existe plus dans la loi. La décision déclare pourtant conformes à la Constitution l’art. 11 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 90/2017, qui suspend l’octroi de ces mêmes aides en 2018, et l’art. 41 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 114/2018, qui le suspend en 2019-2021, sans dire nulle part sur quel droit la suspension opère durant ces années. C’est exactement la question posée au paragraphe 5, et la décision passe à côté.
  • Le paragraphe 25 cite, en guise de réponse, un texte qui ne fait que poser la question. Le passage reproduit de la décision de la Haute Cour de cassation et de justice n° 20 du 20 mai 2019 dit qu’« trebuie observat în ce măsură un act normativ ulterior (în speță, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017) poate suspenda drepturi care făceau obiect de reglementare al actului abrogat », il faut examiner dans quelle mesure un acte normatif postérieur peut suspendre des droits qui faisaient l’objet de l’acte abrogé, puis que « rezolvarea chestiunii de drept sesizate nu presupune decât aplicarea corectă a regulilor referitoare la succesiunea legilor în timp », la résolution de la question de droit soulevée ne suppose que l’application correcte des règles relatives à la succession des lois dans le temps. La juridiction suprême y constate que le problème ne présente pas de difficulté d’interprétation et, pour cette raison, ne le tranche pas. La Cour constitutionnelle utilise ce passage comme s’il contenait la solution au fond, alors qu’il dit seulement que la solution appartient au juge de l’affaire.

Analyse de la rédaction

Le véritable enjeu du dossier n’est pas le droit à l’indemnité de passage en réserve, mais la technique par laquelle l’État le maintient en suspens. Les quatre textes confirmés couvrent, bout à bout, cinq ans sans un seul jour de pause : du 1er janvier au 28 février 2017 par l’art. 10 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 99/2016, du 1er mars au 31 décembre 2017 par le renvoi de l’art. 1 al. (3) de l’ordonnance d’urgence n° 9/2017, l’année 2018 par l’art. 11 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 90/2017 et la période 2019-2021 par l’art. 41 al. (1) de l’ordonnance d’urgence n° 114/2018. Pris séparément, chaque acte est temporaire. Ensemble, ils forment une norme permanente écrite par tranches annuelles, et la Cour valide chaque tranche sans jamais regarder leur somme.

La deuxième chose que l’acte donne à voir, c’est comment se règle un litige de rémunération quand personne ne veut donner la réponse de fond. La Haute Cour de cassation et de justice, par sa décision n° 20 du 20 mai 2019, dit qu’il n’existe aucune difficulté d’interprétation et laisse la question au juge de l’affaire. La Cour constitutionnelle, par la présente décision, dit qu’il n’existe aucun problème de qualité de la loi et renvoie à la Haute Cour. Le juge de l’affaire reste le seul à devoir expliquer comment se suspend, en 2018 et en 2019, un droit que la même décision déclare inexistant depuis le 1er juillet 2017. C’est tout ce que le requérant reçoit après huit ans.

Le troisième élément est le délai. Le dossier n° 5.227/3/2018 a été ouvert en 2018, la saisine de la Cour est venue par la décision civile n° 7 du 1er mars 2021, la décision a été rendue le 5 février 2026 et publiée le 24 août 2026. Entre le moment où l’exception a été soulevée et la publication de la décision, plus de cinq ans se sont écoulés, et depuis l’ouverture du dossier, huit. Pendant tout ce temps, la dernière période de suspension, 2019-2021, s’est achevée et la réglementation a été remplacée par d’autres actes annuels. La Cour juge, en 2026, de la constitutionnalité de normes qui n’ont plus aucun destinataire vivant, et les personnes qui les contestent sont passées en réserve depuis longtemps.

Ce que l’on peut dire en faveur de la décision, c’est que la solution de fond est cohérente. La Cour applique, sans rien inventer, les motifs de la décision n° 472 du 8 juillet 2021, en indiquant les paragraphes exacts, 58 à 63, 65 et 73, ce qui permet à chacun de vérifier ce qui a été repris. La cohérence ne compense pourtant pas l’absence d’analyse de l’effet cumulé : nulle part, dans les vingt-huit paragraphes, la question n’est posée de savoir si une suspension renouvelée cinq ans de suite est encore une suspension ou devient, en fait, une suppression du droit.

Ce qui devrait changer

  • Une réponse expresse à la question du paragraphe 5. La décision devrait dire, en une seule phrase, sur quel droit opère la suspension de 2018 et de 2019-2021, si la norme qui l’instituait avait été abrogée le 1er juillet 2017. Sans cette phrase, les juridictions du fond reçoivent un résultat et non un raisonnement, et les litiges se poursuivent avec les mêmes arguments.
  • La dénomination correcte des actes analysés. Une ordonnance d’urgence n’est pas une loi, et la différence a ses propres conséquences constitutionnelles. Le paragraphe 20 devrait dire « ordonanțe de urgență », ordonnances d’urgence, comme le disent les intitulés reproduits au paragraphe 12, car la formulation actuelle masque précisément la voie par laquelle la suspension a été faite.
  • Une limite de renouvellement pour les suspensions budgétaires. La loi n° 24/2000 permet de suspendre l’application d’un acte normatif, mais ne dit pas combien de fois de suite ce report peut être renouvelé. Une règle imposant, après la deuxième prolongation, soit la remise en application, soit l’abrogation expresse du droit, obligerait le Gouvernement à dire ouvertement ce qu’il fait, au lieu d’obtenir le même résultat par quatre actes successifs.
  • La publication de la liste consolidée des périodes de suspension. Un citoyen passé en réserve doit aujourd’hui ouvrir quatre ordonnances d’urgence et une loi-cadre pour savoir s’il avait ou non droit à l’aide pour son année. Une annexe tenue à jour, indiquant la période et le fondement de chaque intervalle depuis 2011, fermerait une bonne partie des litiges avant même qu’ils ne commencent.
  • Un délai de jugement pour les exceptions portant sur des normes à application limitée dans le temps. Lorsque le texte critiqué a une durée de vie d’un exercice budgétaire, cinq ans d’attente transforment le contrôle de constitutionnalité en exercice rétrospectif. Un régime de priorité pour ces dossiers aurait des effets réels sur les litiges suspendus pendant tout ce temps.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 700 du 24 août 2026 16 pages PDF, 114 KB l'acte commence à la page 13

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.