L’essentiel

  • L’augmentation de salaire que la loi sur la rémunération avait programmée pour 2021 n’est jamais venue, et la Cour constitutionnelle a confirmé que son report était légal. Le texte attaqué, l’art. I al. (1) de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 226/2020, a maintenu pendant toute l’année 2021 les salaires de base, les soldes et les indemnités de l’ensemble du personnel rémunéré sur fonds publics au niveau du mois de décembre 2020, à condition que l’agent occupe le même poste et travaille dans les mêmes conditions.
  • Ont perdu ceux qui n’étaient pas encore arrivés au salaire final promis par la loi-cadre n° 153/2017, au premier rang desquels les policiers et le personnel contractuel du ministère de l’Intérieur. Leur syndicat a porté devant la Cour 27 dossiers, partis de huit juridictions de tout le pays, en soutenant que le gel n’avait pas créé les écarts mais les avait figés, puisque la loi de 2017 s’était appliquée aux catégories publiques à des rythmes différents.
  • L’exception a été rejetée à l’unanimité des voix, et la motivation au fond occupe deux paragraphes sur les 32 de la décision. La Cour indique qu’elle s’est déjà prononcée quatre fois en 2024 sur la même critique et du même auteur, et qu’aucun élément nouveau n’est apparu. L’ordonnance n’est plus en vigueur depuis 2022, mais elle continue de trancher les procès engagés en 2021, et c’est là que la décision n° 43/2026 s’appliquera directement.
Acte : Décision de la Cour constitutionnelle n° 43 du 20 janvier 2026 relative à l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’art. I al. (1) de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 226/2020 relative à certaines mesures budgétaires et fiscales, portant modification et complément de certains actes normatifs et prorogation de certains délais
Publié : Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 819 du 25 septembre 2026, pages 3-6
Rendue le : 20 janvier 2026, à l’unanimité des voix
Définitive et généralement obligatoire : 25 septembre 2026, date de la publication

Les policiers ont demandé aux juridictions la différence entre le salaire qu’ils recevaient et celui que la loi-cadre n° 153/2017 leur promettait pour 2021, et la Cour constitutionnelle leur a de nouveau fermé la route. Par la décision n° 43 du 20 janvier 2026, publiée le 25 septembre 2026, l’art. I al. (1) de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 226/2020 reste constitutionnel. C’est la cinquième fois que la même critique, venue du même syndicat, reçoit la même réponse, après quatre autres décisions de 2024, et l’on peut lire aussi sur monitorlegal.ro l’affaire dans laquelle la Cour a jugé ensemble le gel de 2021 et celui de 2022.

Pour voir ce qui a été reporté, il faut lire ce que la loi sur la rémunération avait promis. D’après la motivation de l’exception, la loi-cadre n° 153/2017 avait établi une application par étapes des augmentations salariales pour la période 2019-2022 : les salaires montaient d’année en année, par paliers, jusqu’aux niveaux écrits dans les annexes. L’art. I al. (1) de l’ordonnance de 2020 a dérogé à cette règle et a écrit, pour l’année 2021, exactement le contraire : « cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor de funcție/salariilor de funcție/indemnizațiilor de încadrare lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2020 în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții », c’est-à-dire le maintien du montant brut des salaires de base, des soldes de fonction, des salaires de fonction et des indemnités mensuelles de classement du personnel rémunéré sur fonds publics au niveau de ce mois-là, pour autant que l’agent occupe le même poste et exerce son activité dans les mêmes conditions. Le palier de l’année 2021 a disparu, et le salaire de base est resté, douze mois durant, celui de décembre 2020.

Qui a payé le report se voit à la structure des dossiers. Les 27 ont tous été ouverts par le Syndicat national des policiers et du personnel contractuel du ministère de l’Intérieur, au nom de membres du syndicat, et sont arrivés à la Cour depuis le tribunal départemental de Bucarest, la cour d’appel de Craiova, la cour d’appel de Iași, la cour d’appel de Timișoara, la cour d’appel de Pitești, le tribunal départemental de Constanța, la cour d’appel de Galați et la cour d’appel de Suceava. Dix-sept d’entre eux venaient de la seule Craiova. L’argument de fond était que le gel n’avait pas créé l’inégalité, mais l’avait fixée : la loi de 2017 avait soustrait certaines catégories à l’application par étapes, par l’art. 38 al. (2) et (3), et les fonctionnaires publics à statut spécial du ministère et les militaires ne s’y trouvaient pas.

La seconde critique portait sur une comparaison précise. Pendant que les salaires des policiers étaient arrêtés, le personnel enseignant médico-pharmaceutique des universités ayant des facultés de médecine, de médecine dentaire et de pharmacie accréditées avait reçu, par la loi n° 205/2020, un droit salarial nouveau. Le syndicat a invoqué, outre la Constitution, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et deux directives relatives à l’égalité de traitement au travail.

Le Gouvernement a répondu que les salaires futurs n’entrent pas dans le champ du droit de propriété et a invoqué à cet effet la jurisprudence de la Cour elle-même ainsi que des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, dont celui du 8 novembre 2005, rendu dans l’affaire Kechko c. Ukraine. La Cour n’en est pas arrivée à ces arguments. Aux paragraphes 30 et 31, elle a indiqué que les décisions n° 388 du 17 septembre 2024, n° 515 du 17 octobre 2024, n° 531 du 22 octobre 2024 et n° 631 du 7 novembre 2024 avaient déjà constaté la constitutionnalité du même texte, face à des critiques identiques et du même auteur, et que, faute d’éléments de nouveauté, la solution se maintient.

Les effets concrets

L’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 226/2020 n’est plus en vigueur : son applicabilité était limitée à l’année 2021. Le contrôle a pourtant eu lieu, sur le fondement de la décision n° 766 du 15 juin 2011, selon laquelle un texte sorti de vigueur est vérifié tant qu’il continue de produire des effets dans les affaires où il a été invoqué. Cela dit aussi quel est l’effet réel de la décision : elle ne change aucun salaire d’aujourd’hui, mais elle tranche les procès engagés en 2021 et encore pendants.

Pour les membres du syndicat des 27 dossiers, l’effet est que les juridictions rejetteront les demandes de paiement des différences salariales pour 2021. Pour tout autre procès ayant le même objet, l’effet est identique : à compter du 25 septembre 2026, la décision est définitive et généralement obligatoire, de sorte qu’une juridiction saisie de la même critique ne peut plus la renvoyer à la Cour.

Un effet moins visible concerne le budget. Si le texte était tombé, l’État aurait dû rétroactivement la différence entre le palier de l’année 2021 et le salaire effectivement payé, pour tout le personnel rémunéré sur fonds publics se trouvant dans la même situation, plus les intérêts. La décision ferme cette possibilité pour l’année 2021.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit positif, rien de nouveau n’apparaît. La décision confirme un texte qui ne s’applique plus depuis 2022 et répète une solution déjà donnée quatre fois en 2024. Ce qui change, c’est la position procédurale des demandeurs : jusqu’à la publication, un avocat pouvait espérer qu’une formation de jugement renvoie de nouveau la question à la Cour ; à compter du 25 septembre 2026, l’argument est épuisé.

Le changement de fond s’est produit le 1er janvier 2021, quand le mécanisme conçu en 2017 a été arrêté pour un an. La loi-cadre n° 153/2017 avait été bâtie sur l’idée d’une transition prévisible, par pas annuels, et le gel a rompu le calendrier pour tous ceux qui n’étaient pas arrivés au niveau final. Les catégories soustraites par l’art. 38 al. (2) et (3) avaient gardé leurs augmentations, si bien que le moment 2021 a trouvé le secteur public déjà partagé en deux : ceux qui étaient arrivés à destination et ceux qui avaient été arrêtés en chemin.

La deuxième chose qui a changé avec le temps est la durée même du litige. Entre la publication de l’ordonnance, le 31 décembre 2020, et le prononcé de la décision, 1 846 jours se sont écoulés. Le texte était mort depuis quatre ans et 20 jours au moment où la Cour a dit qu’il était constitutionnel.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Les procès engagés en 2021 reçoivent une réponse claire et peuvent se clore, au lieu d’attendre encore un éventuel revirement de jurisprudence.
  • La Cour tient sa ligne : même texte, même critique, même auteur, même solution. La prévisibilité a une valeur propre, y compris pour ceux qui perdent.
  • Le budget de l’État échappe à une obligation rétroactive qui se serait étendue à tout le personnel rémunéré sur fonds publics, et pas seulement aux policiers.
  • La jonction de 27 dossiers en un seul a épargné à la Cour et aux juridictions 27 procédures parallèles sur la même question.
  • La décision confirme expressément qu’un texte sorti de vigueur peut être contrôlé tant qu’il tranche encore des procès, ce qui aide tout justiciable engagé dans un litige ancien.

Ce qui reste problématique

  • La motivation au fond, les paragraphes 30 et 31, occupe 1 229 caractères sur un texte de 29 570, soit 4,2 % de la décision. Le reste est procédure et énumération.
  • La critique la plus concrète, la comparaison avec le personnel enseignant médico-pharmaceutique des universités de médecine, auquel la loi n° 205/2020 avait créé un droit nouveau, ne reçoit aucune réponse propre. Le renvoi aux décisions de 2024 ne dit pas si celles-ci ont examiné exactement cet argument.
  • L’invocation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et des deux directives reste elle aussi sans réponse, et l’art. 148 de la Constitution ne figure pas parmi les normes de référence énumérées au paragraphe 29.
  • Entre la saisine du tribunal départemental de Bucarest, le 25 mars 2022, et le prononcé, 1 397 jours se sont écoulés, et la publication en a ajouté 248. Les personnes des dossiers ont attendu près de quatre ans et demi pour apprendre que la jurisprudence ne change pas.
  • L’inégalité invoquée reste debout, elle est seulement déclarée constitutionnelle. Qui lit la décision n’apprend pas si les écarts entre catégories publiques ont été réduits entre-temps ou s’ils sont restés.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un procès sur des différences salariales pour l’année 2021, demandez à votre avocat si le dossier repose sur l’inconstitutionnalité de l’art. I al. (1) de l’ordonnance. Si oui, l’argument est épuisé depuis le 25 septembre 2026.
  2. Vérifiez pour quelle période vous réclamez l’argent. L’ordonnance de 2020 n’a couvert que l’année 2021 ; pour les années suivantes s’appliquent d’autres actes, avec d’autres textes et une autre jurisprudence.
  3. Lisez la condition posée à la fin du texte : le gel ne s’appliquait que « în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții », c’est-à-dire pour autant que l’agent occupe le même poste et exerce son activité dans les mêmes conditions. Celui qui a été promu, a changé de poste ou est passé à d’autres conditions de travail au cours de l’année 2021 ne se trouve pas dans l’hypothèse du texte, et cela relève de l’application de la loi, donc du juge.
  4. Si vous n’êtes pas satisfait de la manière dont l’employeur a calculé le salaire, la voie reste la juridiction de contentieux administratif, non la Cour constitutionnelle. Le Gouvernement lui-même a indiqué au dossier que le mode concret d’application est une question d’interprétation de la loi.
  5. Retenez la distinction sur laquelle repose toute la jurisprudence en la matière : le salaire déjà gagné est un bien, le salaire futur est une attente que le législateur peut modifier.
  6. Si vous représentez un syndicat, demandez à la juridiction de vérifier si une critique nouvelle a réellement été analysée dans les décisions invoquées comme précédent. Un renvoi général à la jurisprudence n’équivaut pas à une réponse sur votre argument.

Questions fréquentes

Qu’est-ce qui a été reporté par l’ordonnance de 2020 ?
Le palier d’augmentation salariale programmé pour l’année 2021 dans le cadre de l’application par étapes de la loi-cadre n° 153/2017. Le salaire de base, la solde de fonction, le salaire de fonction et l’indemnité de classement sont restés, toute l’année 2021, au niveau du mois de décembre 2020.
À qui le report a-t-il coûté ?
À tout le personnel rémunéré sur fonds publics qui n’était pas encore arrivé au niveau final prévu dans les annexes de la loi. Dans ces dossiers, aux policiers et au personnel contractuel du ministère de l’Intérieur, qui n’avaient pas été soustraits à l’application par étapes par l’art. 38 al. (2) et (3).
L’ordonnance est-elle encore en vigueur ?
Non. Son applicabilité était limitée à l’année 2021, et le contrôle a eu lieu parce que le texte continue de produire des effets dans les procès où il a été invoqué, conformément à la décision n° 766 du 15 juin 2011.
Puis-je encore demander en justice les différences salariales pour 2021 ?
La demande peut être formée, mais elle ne peut plus s’appuyer sur l’inconstitutionnalité du texte. À compter du 25 septembre 2026, la décision est définitive et généralement obligatoire.
Pourquoi cela a-t-il duré près de quatre ans et demi ?
La décision ne l’explique pas. La première saisine est venue du tribunal départemental de Bucarest le 25 mars 2022, le prononcé a eu lieu le 20 janvier 2026 et la publication le 25 septembre 2026. Les 27 dossiers ont été joints au premier enregistré, le n° 978D/2022.
La Cour a-t-elle analysé aussi l’argument tiré du personnel enseignant des universités de médecine ?
Pas expressément. La décision renvoie à quatre de ses propres arrêts de 2024, rendus, dit-elle, sur des critiques identiques du même auteur, sans reprendre l’argument dans les motifs.

Analyse de la rédaction

Le chiffre le plus parlant de cette décision n’est ni le nombre de dossiers, ni l’année du gel, mais la proportion entre la question et la réponse. Le texte publié compte 29 570 caractères. La motivation de l’exception, les paragraphes 15-21, en occupe 4 764. L’examen au fond, les paragraphes 30 et 31, en occupe 1 229, soit 4,2 % de la décision. Les énumérations de dossiers et de noms du paragraphe 3 et du dispositif totalisent à elles seules 6 908 caractères, plus de cinq fois le raisonnement. Une décision dans laquelle la liste des parties est cinq fois plus longue que le motif pour lequel elles perdent ne convainc pas, même si la solution est correcte.

La deuxième observation ressort du rapprochement de deux paragraphes. Au paragraphe 21, le syndicat soulève un argument précis et vérifiable : dans le même intervalle où les salaires des policiers étaient arrêtés, une autre catégorie publique, le personnel enseignant médico-pharmaceutique des universités ayant des facultés de médecine, de médecine dentaire et de pharmacie accréditées, a reçu par la loi n° 205/2020 un droit salarial nouveau. Au paragraphe 30, la Cour répond qu’il s’agit de critiques « identiques » à celles de quatre décisions de 2024. Les deux affirmations ne peuvent pas se vérifier l’une par l’autre, car la décision ne cite aucun motif de ces quatre arrêts. Le lecteur doit ouvrir quatre numéros du Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) pour savoir si son argument a un jour été analysé.

La troisième observation porte sur le rapport entre la vitesse exigée du destinataire et celle que l’administration de la justice s’accorde. L’ordonnance a été publiée le dernier jour de l’année 2020 et a produit des effets dès le lendemain, le 1er janvier 2021, sans aucune période d’adaptation. La question de savoir si ce saut du jour au lendemain était constitutionnel a reçu une réponse 1 846 jours plus tard, et la réponse est devenue opposable après 248 de plus. Le salaire a changé en un jour, le contrôle a duré cinq ans.

Pour le reste, la décision est propre sur le plan technique. La citation de l’art. I al. (1) correspond au texte publié au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 1332 du 31 décembre 2020, les numéros des 27 dossiers du paragraphe 3 se retrouvent tous dans le dispositif, et les 27 dossiers venus des juridictions correspondent aux 27 dossiers de la Cour. Le problème tient à l’économie de la motivation, non à l’exactitude.

Ce qui devrait changer

  • Quand elle rejette par renvoi à sa jurisprudence, la Cour devrait citer le paragraphe de la décision antérieure qui répond à la critique. Un seul renvoi exact, du type « voir la décision n° 388/2024, paragraphe X », transforme une affirmation d’autorité en un argument vérifiable et abrège le travail des juridictions qui appliquent la solution.
  • Les critiques fondées sur le droit de l’Union européenne devraient recevoir une réponse explicite, fût-elle d’irrecevabilité. Le syndicat a invoqué la Charte des droits fondamentaux et deux directives ; la décision ne dit ni qu’elles sont applicables, ni qu’elles ne le sont pas. Une phrase clôt la question et épargne aux juridictions une interrogation à laquelle elles n’ont pas de réponse.
  • Les énumérations de dossiers et de noms devraient être reportées dans une annexe de la décision. Cela réduirait de près d’un quart la longueur du texte publié, rendrait la motivation lisible et ne perdrait aucune information, puisque l’annexe est publiée en même temps que la décision.
  • Les ordonnances qui gèlent des droits salariaux devraient prévoir ce qu’il advient du palier sauté. L’ordonnance de 2020 a supprimé l’augmentation de l’année 2021 sans dire si elle est récupérée, perdue ou déplacée. C’est de ce silence que sont nés les 27 dossiers.
  • Le délai entre le prononcé et la publication devrait être écrit dans la loi n° 47/1992. 248 jours, ce sont 248 jours pendant lesquels une solution existe mais ne peut être invoquée dans aucun procès. Un délai de 30 ou 60 jours supprimerait cette zone grise.
  • Le ministère du Travail devrait publier, par catégories, quel pourcentage du personnel public était arrivé au niveau final de la loi-cadre n° 153/2017 au 31 décembre 2020. Sans ce chiffre, l’affirmation selon laquelle le gel a perpétué des inégalités reste une allégation de partie, invérifiable tant par un juge que par un lecteur.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 819 du 25 septembre 2026, pages 3-6 16 pages PDF, 143 KB l'acte commence à la page 3

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.