L’essentiel

  • Le Conseil de l’Union européenne a réécrit le mécanisme par lequel l’Union réagit lorsqu’un système spatial est menacé et a remplacé la décision qui le régissait depuis 2021. Le nouvel acte porte le nom d’architecture de réaction aux menaces spatiales de l’Union européenne, abrégée STRA d’après les initiales de la dénomination anglaise, et compte 15 articles et trois sections, contre les 10 articles sans sections de l’acte abrogé.
  • Sont concernés le Conseil, le haut représentant, le Service européen pour l’action extérieure, l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial et les États membres, dont la Roumanie. Il n’existe ni transposition en droit interne, ni obligation nouvelle pour les citoyens ou pour les entreprises. La Roumanie obtient en revanche deux choses qu’elle n’avait pas : le droit de demander elle-même le déclenchement du mécanisme, y compris pour une menace visant ses propres systèmes, et l’obligation de désigner des points de contact au sein du réseau STRA.
  • L’éventail des réactions passe d’une seule à cinq, et le Conseil dispose de quatre semaines au plus pour se prononcer sur une réaction provisoire. La décision entre en vigueur le 29 septembre 2026, le jour de sa publication. Le délai de réexamen que le Conseil s’impose à lui-même passe de trois à cinq ans, donc au 29 septembre 2031, alors que le délai de trois ans de l’ancien acte était échu le 12 mai 2024, soit 869 jours avant l’adoption de son remplaçant.
Acte : Décision (PESC) 2026/2195 du Conseil du 28 septembre 2026 relative à l’architecture de réaction aux menaces spatiales de l’Union européenne (STRA) et abrogeant la décision (PESC) 2021/698
Publié : Journal officiel de l’Union européenne, série L, 2026/2195 du 29 septembre 2026
Entrée en vigueur : 29 septembre 2026, le jour de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, conformément à l’article 15

Le Conseil de l’Union européenne a adopté le 28 septembre 2026, à Bruxelles, une décision qui change qui appuie sur le bouton, et à quelle vitesse, lorsqu’un satellite, une station au sol ou une liaison radio dont dépend l’Union est menacé. L’acte s’appelle décision (PESC) 2026/2195, l’abréviation PESC renvoyant à la politique étrangère et de sécurité commune, le domaine dans lequel les États membres décident ensemble et à l’unanimité. Parmi les cinq formes de réaction qu’elle met à disposition figurent aussi les mesures restrictives, c’est-à-dire les sanctions du type de celles adoptées la même semaine dans le dossier des enfants ukrainiens déportés, avec le gel des fonds et l’interdiction d’entrée qu’elles entraînent.

L’enjeu ne réside pas dans des obligations nouvelles pour qui que ce soit. La décision ne se transpose pas par une loi roumaine, ne fixe pas de délais pour les citoyens et n’apparaît dans la relation d’aucune entreprise avec une autorité. L’enjeu réside dans la chaîne de décision : qui apprend la nouvelle en premier, à qui il la dit, qui propose, qui tranche, dans quel délai et ce qui peut sortir au bout de la procédure. Tout cela existait déjà, dans la décision (PESC) 2021/698 que le présent acte abroge, mais sous une forme bien plus étroite.

La situation antérieure. La décision (PESC) 2021/698, adoptée le 30 avril 2021 et publiée le 12 mai 2021, ne traitait que des systèmes et des services du programme spatial de l’Union, c’est-à-dire Galileo et EGNOS, Copernicus, la surveillance de l’espace et les communications gouvernementales par satellite, auxquels s’est ajouté, après une seule modification, le programme de l’Union pour une connectivité sécurisée. La réaction qu’elle permettait était unique : une instruction adressée à l’agence ou à la structure désignée pour contrôler la sécurité, décidée par le Conseil à l’unanimité. Nous avons vérifié la chaîne des modifications dans la base officielle de l’Union, et non dans un résumé : la seule modification apportée à cet acte a été la décision (PESC) 2023/598 du Conseil du 14 mars 2023, applicable à partir du 20 mars 2023, qui a étendu le mécanisme à la connectivité sécurisée. Il n’y a eu aucune deuxième modification, et la version consolidée est unique.

Ce qui change dans les fondations. Le nouvel acte définit pour la première fois, dans une disposition contraignante, ce qu’est une menace spatiale. La définition de l’article 1er, paragraphe 2, comporte deux branches : soit une menace pour la sécurité de l’Union ou d’un ou de plusieurs États membres, née du déploiement, de l’exploitation ou de l’utilisation de tout système spatial, soit une menace pour le fonctionnement de tout système spatial ou pour la fourniture de tout service spatial dont l’obstruction ou l’interruption porterait atteinte aux intérêts fondamentaux. Le mot qui compte est « tout ». Le considérant (6) l’explique sans détour : entrent aussi dans le calcul les systèmes exploités par des États tiers et ceux exploités par des entreprises commerciales.

Les effets concrets

Le premier effet est une carte claire de l’information. L’article 2, paragraphe 1, énumère qui doit avertir immédiatement le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité : les États membres, la Commission européenne, les entités et agences de la politique étrangère et de sécurité commune, les opérations et missions de la politique de sécurité et de défense commune, l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial et toute structure désignée pour contrôler la sécurité conformément à l’article 34, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/696. Nous avons ouvert cet article : il constitue précisément la base sur laquelle la Commission peut créer une telle structure, et pour Galileo cette structure est le centre de surveillance de la sécurité Galileo. La boucle se ferme au paragraphe 2 : le haut représentant informe immédiatement le Conseil.

Le deuxième effet est l’existence de deux portes d’entrée, et non d’une seule. L’article 1er, paragraphe 3, point a), ouvre le mécanisme à une menace pour la sécurité d’un État membre ou d’un groupe d’États membres, y compris pour leur territoire, pour leurs propres systèmes et services spatiaux ou pour d’autres capacités placées sous leur autorité. Le point b) conserve l’ancienne porte, celle des systèmes et services relevant du programme spatial de l’Union et du programme de l’Union pour une connectivité sécurisée. Le considérant (11) précise que l’activation par la première porte est une décision souveraine et volontaire de l’État ou du groupe d’États.

Le troisième effet concerne qui enclenche la procédure, et avec quelle marge. Par la porte a), l’article 3, paragraphe 1, exige une demande de l’État, accompagnée des informations pertinentes, de la réaction que l’État envisage, des mesures déjà prises et de leur incidence attendue ; le haut représentant « peut » ensuite présenter une proposition au Conseil. Par la porte b), le paragraphe 2 emploie l’indicatif : le haut représentant présente la proposition. La différence entre « peut » et « présente » est la seule qui compte en pratique : sur les menaces propres aux États, le filtre politique reste à Bruxelles.

Le quatrième effet est la boîte à outils en matière de sécurité spatiale, c’est-à-dire le cœur de la nouveauté. Les articles 5 à 9 énumèrent cinq catégories de réaction. Article 5, les réactions diplomatiques : contacts avec des États tiers ou avec des organisations internationales, une démarche officielle, une déclaration au nom de l’Union, une campagne diplomatique. Article 6, les mesures techniques, les seules strictement liées aux programmes de l’Union, prises par une instruction donnée à l’Agence ou à la structure désignée pour contrôler la sécurité. Article 7, un plan d’action de communication stratégique. Article 8, des mesures restrictives à l’encontre des personnes et entités concernées. Article 9, la modification du mandat d’une mission ou d’une opération de la politique de sécurité et de défense commune, ou l’institution d’une mission nouvelle. L’acte abrogé n’avait qu’un seul levier, le levier technique.

Le cinquième effet est l’évaluation d’incidence obligatoire avant chaque réaction. L’article 3, paragraphe 3, exige que la proposition comporte une analyse d’impact. Aux articles 5, 7, 8 et 9, le Service européen pour l’action extérieure évalue l’impact plus général de la mesure envisagée. À l’article 6, la tâche se répartit autrement : l’Agence ou la structure désignée pour contrôler la sécurité et la Commission européenne conseillent le haut représentant sur les effets produits sur les systèmes et les services, tandis que le paragraphe 3 l’oblige à inviter les États membres à fournir leurs avis, par l’intermédiaire du réseau STRA, sur les incidences probables de la mesure sur leurs utilisateurs gouvernementaux. Le paragraphe 4 prévoit que les informations pertinentes sont communiquées aux utilisateurs susceptibles d’être affectés, mais seulement « le cas échéant ».

Le sixième effet est le régime d’urgence. L’article 4, paragraphe 1, autorise le haut représentant à adopter une réaction provisoire de l’Union avant la décision du Conseil et lui permet de charger le secrétaire général du Service européen pour l’action extérieure d’émettre les instructions à l’agence. Le considérant (13) explique la hâte : une première réaction pourrait être nécessaire dans un délai de quelques heures après l’information. Le paragraphe 2 exige l’information immédiate du Conseil et de la Commission, le paragraphe 3 impose au haut représentant un réexamen permanent, et le paragraphe 4 donne au Conseil quatre semaines au plus à compter de l’adoption de la réaction provisoire pour la confirmer, la modifier ou l’annuler. Pour une réaction provisoire adoptée le 29 septembre 2026 même, le dernier jour des quatre semaines serait le 27 octobre 2026.

Le septième effet est la partie préparatoire, celle qui se voit le moins et qui décide si le mécanisme fonctionnera à la première utilisation. L’article 10, paragraphe 1, charge le haut représentant de préparer les procédures opérationnelles pour les réactions des articles 5 à 9 et de les transmettre pour approbation au Comité politique et de sécurité ; ce comité, abrégé COPS, est le format d’ambassadeurs dans lequel les États membres préparent les décisions de politique étrangère. Les procédures peuvent comprendre des instructions prédéfinies, selon le paragraphe 2. L’agence reçoit ensuite, par le paragraphe 3, un an à compter de la date à laquelle la configuration « Sécurité » du comité du programme établit si un système ou un service est sensible, afin de préparer les procédures relevant de l’article 6. Le réexamen intervient au moins une fois tous les deux ans, selon le paragraphe 4, sur la base d’un exercice annuel, et le paragraphe 5 exige une information du COPS au moins une fois par an.

Le huitième effet est le réseau. L’article 12 demande aux États membres de prendre les mesures nécessaires dans leur domaine de responsabilité, par renvoi à l’article 34, paragraphe 6, point a), du règlement (UE) 2021/696, qui les oblige à protéger les infrastructures terrestres du programme situées sur leur territoire au moins au niveau des infrastructures critiques. Vient ensuite, au paragraphe 2, la désignation de points de contact, qui peuvent être des personnes physiques ou morales. Ceux-ci reçoivent, par le paragraphe 3, l’accès à un système de visioconférence sécurisé que le Conseil doit déterminer. Aucune des trois obligations n’est assortie d’un délai.

Le neuvième effet relève de l’extérieur. L’article 11, paragraphe 2, donne au haut représentant le pouvoir de conclure des arrangements administratifs avec des autorités d’États tiers et avec des organisations internationales, sous réserve de l’approbation du Conseil statuant à l’unanimité, et le paragraphe 3 subordonne l’accès aux informations classifiées de l’Union à des accords conclus selon les règles de sécurité du Conseil. Le considérant (24) nomme explicitement la coopération avec l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et ses principes directeurs, parmi lesquels l’autonomie décisionnelle des deux organisations.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

La comparaison avec la décision (PESC) 2021/698 se fait sur le texte, non sur l’impression, aussi avons-nous mis les deux actes côte à côte. L’ancien acte comptait 15 considérants et 10 articles, sans division en sections. Le nouvel acte compte 24 considérants, 15 articles et trois sections : le mécanisme STRA, la boîte à outils en matière de sécurité spatiale et la préparation. L’augmentation n’est pas décorative, car les articles ajoutés sont précisément les quatre nouveaux instruments et le réseau.

Le champ d’application est le premier changement de fond. L’article 1er de l’ancien acte ne couvrait que les menaces liées aux systèmes établis et aux services fournis dans le cadre des composantes des programmes de l’Union. Une attaque contre un satellite national ou contre une station au sol placée sous l’autorité d’un seul État n’entrait pas dans le mécanisme. L’article 1er, paragraphe 3, point a), du nouvel acte l’y fait entrer.

Le deuxième changement concerne le déclenchement. L’ancien acte ne comportait aucune disposition permettant à un État membre de demander quoi que ce soit ; tout partait du haut représentant. La demande de l’État ou du groupe d’États agissant ensemble est créée par l’article 3, paragraphe 1, du nouvel acte.

Le troisième changement est le passage d’un instrument à cinq. L’article 3, paragraphe 1, de l’ancien acte visait « les instructions nécessaires à donner à l’Agence ou à toute structure désignée pour contrôler la sécurité ». C’est tout. La diplomatie, la communication stratégique, les sanctions et les missions de la politique de sécurité et de défense commune n’y figuraient nulle part.

Le quatrième changement est le plus facile à manquer et concerne le sort d’une mesure prise dans l’urgence. L’article 4, paragraphe 4, de l’acte abrogé disait clairement que les instructions provisoires expirent dans un délai de quatre semaines à compter de leur émission ou sur la base d’une décision du Conseil. L’expiration était automatique, et le Conseil se prononçait « dès que possible », sans échéance. Le nouvel acte renverse le rapport : l’article 4, paragraphe 4, impose au Conseil le délai de quatre semaines, mais l’expiration automatique de la réaction provisoire n’apparaît plus nulle part. Combiné à l’élargissement de la boîte à outils, ce changement signifie qu’une réaction provisoire qui peut désormais être une démarche diplomatique, un plan de communication stratégique ou une mesure technique ne s’éteint plus d’elle-même faute de prise de position du Conseil.

Le cinquième changement concerne qui rédige les procédures. Dans l’ancien acte, l’article 5, paragraphe 1, donnait au haut représentant un an à compter de l’établissement du caractère sensible pour préparer les procédures et les transmettre au COPS pour approbation. La tâche se scinde maintenant en deux : le haut représentant prépare les procédures générales relevant des articles 5 à 9 et les porte devant le COPS, sans aucun délai, tandis que l’agence prépare les procédures relevant de l’article 6, dans un délai d’un an, et les transmet au haut représentant, sans qu’il soit dit qu’elles passent par le COPS.

Le sixième changement est le délai de réexamen. L’article 7 de l’ancien acte demandait au Conseil de réexaminer les règles et les procédures dans un délai maximal de trois ans à compter de l’entrée en vigueur, soit au plus tard le 12 mai 2024. L’article 13 du nouvel acte porte ce délai à cinq ans au plus, donc jusqu’au 29 septembre 2031. La fenêtre que l’administration européenne se réserve augmente de deux tiers.

Le septième changement porte sur les points de contact. L’article 8 de l’ancien acte demandait aux États de désigner un ou plusieurs points de contact pour soutenir la gestion opérationnelle d’une menace, et rien de plus. L’article 12 du nouvel acte les place dans une structure appelée réseau STRA, leur confie un rôle de consultation à l’article 6, paragraphe 3, et leur promet un canal sécurisé de visioconférence.

Le huitième changement relève de la coopération extérieure. L’article 6, paragraphe 1, de l’ancien acte ne parlait que d’arrangements administratifs avec des États tiers, liés à l’accès au service public réglementé du système Galileo. L’article 11 du nouvel acte y ajoute les organisations internationales ainsi que l’encouragement de l’échange d’informations et de la participation réciproque à des exercices spatiaux.

Enfin, un changement de calendrier. L’ancien acte s’appliquait de manière rétroactive, à partir du 1er janvier 2021, c’est-à-dire 119 jours avant le jour de son adoption. Cette fois, il n’y a pas de rétroactivité : l’article 15 le met en vigueur à la date de la publication, et l’article 14, deuxième alinéa, maintient applicables les procédures opérationnelles rédigées sous la décision abrogée jusqu’à leur mise à jour, afin qu’il n’existe pas un seul jour sans règles.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Il existe pour la première fois une définition contraignante de la menace spatiale, à l’article 1er, paragraphe 2, et elle couvre aussi les systèmes exploités par des États tiers ou par des entreprises commerciales. L’acte abrogé travaillait avec une notion de menace non définie, liée exclusivement aux programmes de l’Union.
  • Un État membre ou un groupe d’États peuvent demander eux-mêmes le déclenchement, pour une menace visant leurs propres systèmes, services ou territoires. La Roumanie ne dépend plus du fait que l’attaque touche, par hasard, une composante du programme spatial de l’Union.
  • La réaction devient graduée. Entre ne rien faire et émettre une instruction technique s’intercalent la diplomatie, la communication stratégique et, à l’autre extrémité, les mesures restrictives et les missions de la politique de sécurité et de défense commune.
  • Chaque instrument est assorti d’une évaluation d’incidence, par l’article 3, paragraphe 3, et par les derniers paragraphes des articles 5 à 9, et pour les mesures techniques les États membres sont interrogés à l’avance sur les effets que subiraient leurs utilisateurs gouvernementaux.
  • Il n’y a pas de jour sans règles. L’article 14, deuxième alinéa, maintient applicables les procédures opérationnelles élaborées sous la décision abrogée jusqu’à leur mise à jour.
  • Le mécanisme s’entraîne, il ne se contente pas d’être écrit. L’exercice annuel et le réexamen au moins une fois tous les deux ans figurent à l’article 10, paragraphe 4, et l’information annuelle du COPS au paragraphe 5.

Ce qui reste problématique

  • L’abrogation n’est pas assortie d’une clause de correspondance, alors que six dispositions contraignantes de deux autres règlements renvoient encore à la décision (PESC) 2021/698. Celui qui les applique doit faire le raisonnement tout seul.
  • L’unanimité prévue à l’article 3, paragraphe 4, permet à un seul État d’arrêter la réaction de l’Union. Un État qui s’abstient peut assortir son abstention d’une déclaration officielle, dans les conditions de l’article 31, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, et il n’est alors pas tenu d’appliquer la décision.
  • La réaction provisoire n’expire plus d’elle-même, et le délai de quatre semaines imposé au Conseil n’est assorti d’aucune conséquence s’il passe sans être honoré.
  • Les délais sont répartis de façon inégale. L’agence reçoit exactement un an pour les procédures relevant de l’article 6, tandis que le haut représentant n’a aucun délai pour les procédures de l’article 10, paragraphe 1, et le Conseil aucun pour le système de visioconférence sécurisé de l’article 12, paragraphe 3.
  • L’article 9, paragraphe 1, limite l’instrument des missions aux menaces provenant du territoire d’un pays tiers, de sorte que la menace venue de l’orbite, celle précisément que l’article 1er définit, en reste exclue.
  • Tout ce qui compte sur le plan opérationnel est classifié. L’analyse du paysage des menaces, évoquée au considérant (8), les instructions prédéfinies et les procédures opérationnelles ne sont pas rendues publiques, et la seule fenêtre ouverte sur le mécanisme, l’information annuelle de l’article 10, paragraphe 5, s’arrête au COPS.

Conseils pratiques

  1. Ne cherchez pas une loi roumaine de transposition et n’attendez pas un délai pour les citoyens, car il n’y en a pas. La décision est adoptée sur le fondement de l’article 28 du traité sur l’Union européenne, et le paragraphe 2 du même article dit seulement ceci : de telles décisions engagent les États membres dans leurs positions et dans la conduite de leur action.
  2. Si vous utilisez des services gouvernementaux par satellite, retenez qu’une mesure technique adoptée au titre de l’article 6 peut vous atteindre sous forme de dégradation ou d’interruption, sans annonce publique préalable. L’article 6, paragraphe 4, ne prévoit la communication aux utilisateurs susceptibles d’être affectés que « le cas échéant ».
  3. Le canal par lequel la Roumanie peut dire ce qu’une telle mesure lui coûte est la consultation de l’article 6, paragraphe 3, menée par le réseau STRA. Celui qui dépend opérationnellement d’un service a intérêt à savoir qui est le point de contact national et à lui avoir dit à l’avance ce qu’il ne peut pas se permettre de perdre.
  4. Ne confondez pas les deux portes d’entrée. La menace visant un système national passe par l’article 1er, paragraphe 3, point a), et exige une demande de l’État, où le haut représentant peut proposer sans y être obligé. La menace visant un système de l’Union passe par le point b), où la proposition est obligatoire.
  5. Le délai de quatre semaines de l’article 4, paragraphe 4, court à compter de l’adoption de la réaction provisoire, et non de la publication de la décision. Pour une réaction adoptée le 29 septembre 2026 même, le dernier jour serait le 27 octobre 2026.
  6. Les procédures internes qui citent la décision (PESC) 2021/698 n’ont pas besoin d’être réécrites immédiatement, car l’article 14, deuxième alinéa, les maintient applicables jusqu’à leur mise à jour. Le renvoi à l’acte abrogé devra toutefois être changé, et le bon moment est celui de cette mise à jour, non une opération séparée.

Questions fréquentes

La décision s’applique-t-elle directement en Roumanie, comme un règlement européen ?
Pas de la même façon. Il s’agit d’une décision de politique étrangère et de sécurité commune, adoptée sur le fondement de l’article 28 du traité sur l’Union européenne. Selon le paragraphe 2 de cet article, les décisions de ce type engagent les États membres dans leurs positions et dans la conduite de leur action. Elle ne se transpose pas par une loi roumaine, ne crée pas de droits ou d’obligations pour les personnes physiques ni pour les sociétés commerciales et ne peut être invoquée par quiconque devant une juridiction de Roumanie contre une autorité.
Que doit faire la Roumanie, concrètement ?
Trois choses, toutes à l’article 12. Prendre les mesures nécessaires dans son propre domaine de responsabilité, par renvoi à l’article 34, paragraphe 6, point a), du règlement (UE) 2021/696, qui concerne la protection des infrastructures terrestres du programme situées sur le territoire national. Désigner des points de contact, qui peuvent être des personnes physiques ou morales. Et assurer à ces points de contact l’accès au système de visioconférence sécurisé que le Conseil doit déterminer. Le texte ne fixe aucun délai pour aucune des trois.
La Roumanie peut-elle bloquer une réaction de l’Union ?
Oui. L’article 3, paragraphe 4, exige du Conseil qu’il statue à l’unanimité, de sorte qu’un seul vote contre arrête la proposition. Il existe aussi une variante intermédiaire : l’article 31, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne permet à un État d’assortir son abstention d’une déclaration officielle, auquel cas il n’a pas l’obligation d’appliquer la décision, mais il accepte qu’elle engage l’Union.
Que se passe-t-il si le Conseil ne se prononce pas dans les quatre semaines ?
La décision ne le dit pas. L’acte abrogé avait la réponse écrite : les instructions provisoires expiraient dans un délai de quatre semaines à compter de leur émission. La nouvelle rédaction déplace les quatre semaines sur les épaules du Conseil, comme délai de prise de position, et renonce à l’expiration. Subsiste l’obligation du haut représentant, posée à l’article 4, paragraphe 3, de procéder à un examen permanent de la réaction provisoire et de l’annuler si une telle action urgente n’est plus nécessaire.
Cela signifie-t-il que l’Union peut désormais frapper un satellite hostile ?
Non. Les cinq instruments sont la diplomatie, les mesures techniques sur ses propres systèmes, la communication stratégique, les mesures restrictives et les missions ou opérations de la politique de sécurité et de défense commune. Aucun n’autorise une action en orbite. L’instrument de l’article 9 ne concerne que le mandat d’une mission ou d’une opération, et le paragraphe 1 le rattache aux menaces provenant du territoire d’un pays tiers.
Pourquoi le mécanisme change-t-il maintenant ?
Le considérant (5) invoque l’expérience acquise ces dernières années dans l’application de l’ancienne décision et la nécessité de couvrir des menaces nouvelles. Il existe aussi une explication de calendrier : l’article 7 de la décision (PESC) 2021/698 demandait au Conseil de réexaminer les règles dans un délai maximal de trois ans à compter de l’entrée en vigueur, soit au plus tard le 12 mai 2024. L’acte qui les réécrit a été adopté le 28 septembre 2026, soit 869 jours après cette date.

Erreurs et incohérences dans le texte publié

  • Article 14, une abrogation sans clause de correspondance. L’article dit seulement « La décision (PESC) 2021/698 est abrogée », sans la phrase habituelle selon laquelle les renvois à l’acte abrogé s’entendent comme faits au nouvel acte. Nous avons cherché dans les textes en vigueur des deux règlements concernés et trouvé six dispositions contraignantes qui renvoient encore à la décision disparue, dont l’article 34, paragraphe 4, l’article 34, paragraphe 5, point b), et l’article 79, paragraphe 1, point j), du règlement (UE) 2021/696, ainsi que l’article 31 du règlement (UE) 2023/588, qui dispose que, chaque fois que l’exploitation du système de connectivité sécurisée peut porter atteinte à la sécurité de l’Union, « la décision (PESC) 2021/698 s’applique ». Les deux premières rejaillissent aussi sur la connectivité sécurisée, car l’article 30, paragraphe 4, du règlement (UE) 2023/588 déclare applicables à ce programme les paragraphes 3 à 7 de l’article 34 du règlement (UE) 2021/696. Un lecteur de bonne foi aboutit à deux conclusions opposées : soit l’obligation en cause est devenue sans objet du fait de l’abrogation, soit elle se lit comme un renvoi à la nouvelle décision. Aucune des deux ne s’appuie sur le texte.
  • Le considérant (19), qui attribue au règlement (UE) 2021/696 un texte que celui-ci ne contient pas. Le considérant affirme que, conformément à l’article 34, paragraphe 5, point b), de ce règlement, l’agence assure le fonctionnement du centre de surveillance de la sécurité Galileo « conformément aux instructions formulées dans le cadre du champ d’application de la présente décision ». Nous avons ouvert la disposition citée : elle dit « aux instructions formulées dans le cadre de la décision (PESC) 2021/698 ». De même, le considérant présente l’article 79, paragraphe 1, point j), comme visant des instructions « données au titre de la présente décision », alors que le règlement écrit « les instructions données en vertu de la décision (PESC) 2021/698 ». Un considérant ne modifie pas un règlement, et la décision ne contient aucun article qui le modifierait, de sorte que la substitution reste sans appui normatif.
  • L’article 10, paragraphes 1 et 3, deux autorités et deux trajets pour les mêmes procédures. Le paragraphe 1 charge le haut représentant de préparer et de transmettre au COPS, pour approbation, les procédures opérationnelles de mise en œuvre des dispositions relatives à une réaction « visée aux articles 5 à 9 », formulation qui inclut l’article 6. Le paragraphe 3 demande à l’agence de préparer et de transmettre au haut représentant les procédures de mise en œuvre des dispositions « prévues à l’article 6 de la présente décision », sans mentionner l’approbation du COPS. Nulle part le texte ne distingue entre procédures générales et procédures par système, et le paragraphe 4 parle sans distinction des « procédures opérationnelles » qui sont transmises au COPS pour approbation lors du réexamen. Il en résulte deux réponses possibles à une même question : qui rédige les procédures de l’article 6 et si elles passent par le COPS avant de produire leurs effets.

Analyse de la rédaction

Cet acte ne demande rien au lecteur ordinaire, et c’est précisément pour cela qu’il mérite d’être lu avec attention. Il décrit ce qui se passe aux heures où personne ne le lit : un signal étrange sur une fréquence, une station au sol qui ne répond plus, un satellite qui s’approche trop d’un autre. Jusqu’au 29 septembre 2026, tout ce que l’Union pouvait faire en de telles heures était d’adresser à l’agence une instruction technique. À partir de cette date, elle peut faire cinq choses, dont trois sont politiques : une démarche diplomatique, une campagne de communication et des sanctions. Le passage des sanctions du registre géopolitique classique au registre spatial est la nouveauté la plus lourde de l’acte, même si l’article 8 la formule en deux paragraphes seulement.

La deuxième observation ne se voit pas en lisant l’acte d’un bout à l’autre, mais en mettant deux dates côte à côte. L’article 7 de la décision abrogée obligeait le Conseil à un réexamen dans un délai maximal de trois ans à compter de son entrée en vigueur, soit au plus tard le 12 mai 2024. Le résultat visible de ce réexamen, le présent acte, a été adopté le 28 septembre 2026, soit 869 jours après l’échéance. Et l’article 13 du nouvel acte porte la fenêtre de trois à cinq ans, jusqu’au 29 septembre 2031. La même administration qui a dépassé un délai de trois ans de plus de deux ans allonge le suivant de deux tiers. En parallèle, le seul délai ferme de tout l’acte, un an, tombe sur l’agence, à l’article 10, paragraphe 3, tandis que le système de visioconférence sécurisé que le Conseil doit aux points de contact nationaux, à l’article 12, paragraphe 3, n’est assorti d’aucune date.

La troisième observation naît de la combinaison de deux dispositions et concerne la mesure prise dans l’urgence. Dans la décision abrogée, la réaction d’urgence était une instruction technique adressée à l’agence et elle expirait automatiquement quatre semaines après son émission, si le Conseil ne s’était pas prononcé entre-temps. Dans la nouvelle décision, la réaction provisoire peut être n’importe lequel des cinq instruments, donc y compris une démarche diplomatique ou un plan de communication stratégique, et elle n’expire plus. Ce qui subsiste, c’est un délai de quatre semaines mis à la charge du Conseil, sans aucune conséquence attachée à son dépassement. Le changement élargit le pouvoir d’urgence du haut représentant dans deux directions à la fois, en étendue et en durée, et les deux se composent. Le considérant (13) ne décrit que la première moitié de ce changement, celle du réexamen par le Conseil, et se taît sur la disparition de l’expiration.

La quatrième observation porte sur la distance entre l’ambition et la couverture. L’article 1er, paragraphe 2, point a), définit la menace comme née du déploiement, de l’exploitation ou de l’utilisation de tout système spatial, donc y compris en orbite. L’article 9, paragraphe 1, le seul instrument comportant une composante militaire, ne s’applique en revanche qu’aux menaces provenant du territoire d’un pays tiers. Le considérant (21) va même plus loin et parle du commandant qui atténue les menaces provenant de la zone d’opérations, une notion qui n’apparaît dans aucun article. Pour la menace typiquement spatiale, celle qui ne part d’aucun territoire, il reste quatre instruments sur cinq.

Ce qui devrait changer

  • Une clause de correspondance à l’article 14. Une seule phrase, par laquelle les renvois à la décision abrogée s’entendraient comme faits à la nouvelle, refermerait les six renvois devenus sans objet des règlements (UE) 2021/696 et (UE) 2023/588. À défaut, chaque structure qui applique l’article 31 du règlement (UE) 2023/588 doit refaire le raisonnement seule, et le résultat dépend de celui qui le fait.
  • Le rétablissement de l’expiration automatique de la réaction provisoire. La formule de l’article 4, paragraphe 4, de la décision abrogée faisait des quatre semaines une limite effective, et non une obligation de diligence. Avec une boîte à outils élargie, le besoin d’une limite est plus grand qu’il ne l’était en 2021, et non plus petit.
  • Un délai pour le système de visioconférence sécurisé. L’article 12, paragraphe 3, crée l’obligation et ne la date pas. Un réseau sans son canal n’est pas un réseau, et la consultation des États membres prévue à l’article 6, paragraphe 3, dépend précisément de l’existence de ce canal.
  • La même porte d’approbation pour toutes les procédures. Les procédures de l’article 6, les seules qui se matérialisent en instructions contraignantes pour l’agence, devraient passer par le COPS comme celles de l’article 10, paragraphe 1. L’approbation politique ne peut pas manquer là précisément où l’effet est le plus direct.
  • La couverture des menaces venues de l’orbite à l’article 9. La limitation au territoire d’un pays tiers devrait être complétée par la menace née d’un système spatial, afin qu’une catégorie définie à l’article 1er ne reste pas privée d’instrument à l’article 9.
  • Une version publique de l’information annuelle. Le haut représentant est tenu, par l’article 10, paragraphe 5, d’informer le COPS au moins une fois par an. Une version publique, ne serait-ce que d’une page, indiquant le nombre d’activations, de réactions provisoires et d’exercices menés, donnerait au citoyen une mesure du mécanisme sans toucher à quoi que ce soit de classifié.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de l’Union européenne, série L, 2026/2195 du 29 septembre 2026 9 pages PDF, 887 KB

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.