L’essentiel
- Pour les retraités, rien ne change. La Cour constitutionnelle a rejeté l’exception comme non fondée, à l’unanimité, de sorte que le plafonnement de la pension militaire nette et la règle d’indexation sur l’inflation restent exactement tels quels. Aucune pension n’est recalculée et aucune somme n’est restituée.
- La contestation émane de centaines de retraités militaires et de l’administration pénitentiaire, dans 309 affaires jointes. Parmi les auteurs de l’exception figurent le Syndicat national Pro Lex, l’Association des militaires de réserve et à la retraite de l’Administration nationale des pénitenciers et l’Association des fonctionnaires publics de Vrancea, aux côtés de plusieurs centaines de particuliers. Les dossiers proviennent de dix juridictions, à Brașov, Covasna, Galați, Brăila, Vrancea, Iași et Vaslui.
- Ce qui reste en vigueur, en termes simples. Lorsqu’une pension militaire d’État est établie, la pension nette ne peut pas dépasser la moyenne des revenus mensuels nets de la période prise en compte, règle posée par l’article 60 de la loi n° 223/2015. Les pensions servies au 31 décembre sont indexées automatiquement à compter du 1er janvier, selon le dernier taux annuel moyen d’inflation communiqué par l’Institut national de la statistique, et si ce taux est négatif, aucune indexation n’est appliquée.
- La nouveauté tient à la motivation, non au résultat. Un seul auteur, dans le dossier n° 2.433D/2023, soutenait que le plafonnement fonctionne comme un « impôt déguisé », supporté uniquement par les retraités militaires. La Cour répond en quatre paragraphes : les dispositions ne régissent ni impôts, ni taxes, ni cotisations ; elles se bornent à fixer et à plafonner le montant de la pension, de sorte que les règles constitutionnelles sur la juste répartition de la charge fiscale n’ont rien à voir avec elles.
- Les autres griefs ont été écartés par renvoi à la jurisprudence. La Cour cite, à titre d’exemple, 18 décisions antérieures sur les mêmes dispositions, la plus ancienne rendue le 14 janvier 2021 et la plus récente le 25 février 2025, et constate qu’aucun élément nouveau n’est apparu qui justifierait de les réexaminer.
Publié : Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 895 du 26 octobre 2026, pages 2-16
Rendue le : 26 mars 2026, à l’unanimité
Définitive et généralement obligatoire : 26 octobre 2026, date de la publication
Le plafonnement qui empêche une pension militaire nette de dépasser la moyenne des revenus sur lesquels elle a été calculée reste en vigueur. La Cour constitutionnelle a rejeté, à l’unanimité, l’exception soulevée dans 309 affaires par des centaines de retraités militaires et de l’administration pénitentiaire, et la motivation publiée le 26 octobre 2026 clôt aussi le dernier argument nouveau de cette série : le plafonnement n’est pas une forme déguisée d’imposition. Le débat sur l’imposition proprement dite de ces revenus a été mené séparément, dans les 106 affaires relatives à l’imposition des pensions de service que la Cour constitutionnelle a également rejetées ; ici, le sujet est différent : le régime selon lequel la pension est calculée et majorée.
Les dispositions contestées sont deux interventions du Gouvernement dans la loi n° 223/2015 relative aux pensions militaires d’État. La première, l’article VII de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 59/2017, publiée le 7 août 2017, a inséré dans la loi les définitions de la pension nette et de la solde ou du traitement mensuel militaire net, a fait reposer l’actualisation annuelle des pensions sur le taux moyen d’inflation et a posé le plafonnement : lorsque la pension est établie, la pension nette ne peut pas être supérieure à la moyenne des soldes ou traitements mensuels militaires nets compris dans la base de calcul. La seconde, l’article 84 de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 114/2018, publiée le 29 décembre 2018, a réécrit le mécanisme de majoration et laissé le plafond lui-même augmenter avec l’inflation.
Les auteurs de l’exception ont suivi deux lignes d’argumentation. Sur la procédure, ils ont soutenu que l’ordonnance de 2017 avait été adoptée sans l’avis du Conseil législatif, sollicité seulement après coup, et que l’urgence n’était pas motivée, en invoquant l’article 1, l’article 79 alinéa 1, l’article 115 et l’article 147 alinéa 4 de la Constitution. Sur le fond, ils ont soutenu que le plafonnement réduit la pension et porte atteinte au droit de propriété, protégé aussi par l’article 1 du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, et qu’il les discrimine par rapport aux juges et aux procureurs ainsi qu’aux militaires partis à la retraite avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance de 2017, auxquels le plafonnement ne s’applique pas.
Le représentant du ministère public a demandé le rejet de l’exception, en relevant que chacun part à la retraite selon la loi en vigueur à la date d’ouverture de son droit à pension, et qu’une différence de traitement liée à ce moment ne viole pas l’égalité devant la loi. La Cour a suivi cette analyse.
Le numéro du Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) du 26 octobre 2026 contient deux autres rejets de la Cour constitutionnelle : la décision n° 416/2026, qui maintient la prime pour conditions dangereuses dans le système sanitaire vétérinaire subordonnée au relèvement du salaire de base au niveau fixé pour 2022 et la décision n° 479/2026, qui préserve le délai de 48 heures pour le recours contre le refus d’une juridiction de saisir la Cour.
Les effets concrets
La décision est définitive et généralement obligatoire à compter du 26 octobre 2026, date de la publication. Jusqu’à ce moment, les 309 affaires sont restées sans réponse, alors que le résultat était connu depuis le 26 mars 2026.
Les juridictions qui ont saisi la Cour, et toute autre juridiction saisie d’une demande semblable, continuent d’appliquer les articles 59 et 60 de la loi n° 223/2015 dans la rédaction issue des deux ordonnances d’urgence. Il n’y a aucune pension à recalculer et aucune différence à verser, et les caisses de pensions sectorielles n’ont rien de plus à faire.
Pour l’avenir, l’effet le plus important tient aux paragraphes 32 à 35. L’argument de l’« impôt déguisé » est désormais rejeté par une motivation propre à la Cour, et non par renvoi à d’anciennes décisions ; il ne peut donc plus être soulevé comme une nouveauté. La Cour affirme clairement, au paragraphe 31, qu’aucun élément nouveau n’est apparu qui justifierait de revenir sur sa jurisprudence, de sorte qu’une nouvelle exception fondée sur les mêmes griefs part de la même conclusion.
La Cour a aussi rejeté une partie des griefs sans les examiner. Le prétendu conflit entre les ordonnances et l’article 4 alinéa 1 de la loi n° 73/1993, l’article 9 alinéa 2 de la loi n° 24/2000, l’article 24 alinéa 2 des règles approuvées par la décision du Gouvernement n° 561/2009 et l’article 29 point III lettre b) du règlement propre du Conseil législatif excède les limites de sa compétence, dit-elle au paragraphe 37 : la norme de référence doit avoir rang constitutionnel, et non celui d’une loi ou d’un règlement. Sur ce point, qui veut contester la manière dont l’avis a été donné doit saisir les juridictions de droit commun, non la Cour constitutionnelle.
Ce qui change par rapport à la situation antérieure
Sur le plan juridique, rien. Le résultat reprend ce que la Cour a décidé au moins 18 fois sur les mêmes dispositions, et le plafonnement des pensions militaires reste en vigueur, comme depuis 2017.
Ce qui a bien changé, en revanche, en 2017 puis en 2018, mérite d’être lu pas à pas, car les deux ordonnances ne disent pas la même chose.
L’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 59/2017 a fait trois choses par son article VII. Elle a inséré à l’article 3 de la loi n° 223/2015 deux définitions nouvelles : à la lettre l), la solde ou le traitement mensuel militaire net, soit le montant brut diminué de la cotisation individuelle au budget de l’État, de la cotisation individuelle au budget de l’assurance maladie et de l’impôt sur le revenu ; à la lettre m), la pension nette, soit la pension brute diminuée de l’impôt sur le revenu. Elle a réécrit l’article 59, qui prévoyait désormais l’actualisation annuelle, automatique, selon le taux annuel moyen d’inflation, indicateur définitif connu au 1er janvier et communiqué par l’Institut national de la statistique, en ajoutant une garantie expresse : si l’actualisation aboutit à un montant inférieur, le montant servi est maintenu. Et elle a réécrit l’article 60, devenu le plafonnement : lorsque la pension militaire d’État est établie, la pension nette ne peut pas être supérieure à la moyenne des soldes ou traitements mensuels militaires nets correspondant aux montants bruts compris dans la base de calcul.
L’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 114/2018 est intervenue, par son article 84, dans ces deux articles. Elle a remplacé l’actualisation par l’indexation : les pensions servies au 31 décembre de l’année précédente sont indexées automatiquement, à compter du 1er janvier, selon le dernier taux annuel moyen d’inflation connu à cette date, et l’alinéa 2 prévoit qu’aucune indexation n’est appliquée si le taux est négatif. La garantie de 2017, celle qui maintenait le montant servi, a disparu du texte et a été remplacée par cette condition plus étroite.
Cette seconde intervention a été, en partie, favorable aux retraités, bien que l’ordonnance ait été contestée en même temps que celle de 2017. Le nouvel article 60 conserve le plafonnement à l’alinéa 1, mais aux alinéas 2 et 3 il permet à la pension nette de dépasser la moyenne des revenus nets de la base de calcul lorsque le dépassement résulte de l’indexation, sans pouvoir excéder le montant obtenu en appliquant le même taux d’inflation à cette moyenne. En cas d’indexations successives, la limite augmente de l’effet cumulé des précédentes. Concrètement, le plafond de 2017 était fixe, alors qu’à partir de 2019 il progresse avec l’inflation elle-même.
Avantages et inconvénients
Ce que cela améliore
- Elle clôt un contentieux qui avait atteint 309 affaires, venues de dix juridictions, et donne aux juges une réponse unique à la place de solutions différentes d’une formation à l’autre.
- Pour la première fois, la Cour répond à l’argument selon lequel le plafonnement serait un impôt déguisé par une motivation propre, et non par un renvoi à des décisions antérieures. Les paragraphes 32 à 35 peuvent être cités tels quels.
- Elle sépare nettement deux choses que le débat public confond : plafonner un montant, qui relève de la configuration du droit à pension, et imposer le revenu de pension, qui est une charge fiscale jugée selon d’autres règles constitutionnelles.
- Elle confirme le critère sur lequel repose toute la construction : les retraités militaires se trouvent dans une situation juridique distincte, sous un régime spécial, et la règle s’applique uniformément à tous ceux qui se trouvent dans cette même situation.
- Elle épargne aux 309 requérants un nouveau cycle de renvois sur ce point : l’exception est tranchée, et les procédures peuvent avancer sur le reste de leurs demandes.
Ce qui reste problématique
- 214 jours se sont écoulés entre le prononcé, le 26 mars 2026, et la publication, le 26 octobre 2026. La décision n’est obligatoire qu’à compter de la publication, de sorte que les 309 affaires ont attendu sept mois une réponse déjà donnée.
- La plus ancienne décision de saisine de la série jointe date du 2 octobre 2022. De cette date au prononcé, 1 271 jours se sont écoulés, soit trois ans et demi pendant lesquels les justiciables ne savaient pas selon quelle règle leur affaire serait jugée.
- Dans 86 affaires, les juridictions de renvoi n’ont exprimé aucun avis sur l’exception, et la Cour constate elle-même que cela est contraire à l’article 29 alinéa 4 de la loi n° 47/1992. Ce constat n’entraîne aucune conséquence dans la décision.
- Dans 29 autres affaires, le tribunal de Iași a répondu qu’exprimer un avis reviendrait à préjuger l’affaire. Deux juridictions lisent donc de deux manières différentes la même obligation légale, et le texte reste inchangé.
- Sur le fond, la motivation propre de la Cour ne couvre que les griefs tirés de l’égalité et de la fiscalité. Les autres, y compris l’avis manquant du Conseil législatif, sont écartés en une seule phrase, par renvoi à des décisions antérieures que le lecteur doit retrouver seul.
- L’argument central des requérants, la discrimination par rapport aux juges et aux procureurs et aux militaires partis à la retraite avant août 2017, reçoit une réponse de principe, sans aucun chiffre sur le nombre de pensions effectivement plafonnées ni sur l’ampleur du plafonnement.
Conseils pratiques
- Si vous avez une procédure en cours sur ce sujet, ne l’abandonnez pas à cause de la décision. L’exception d’inconstitutionnalité n’est qu’un chef de la demande, et les autres prétentions, de la manière dont la base de calcul est établie à la bonne application des indexations, continuent d’être examinées.
- Vérifiez dans votre décision de pension ce que représente exactement la moyenne des soldes ou traitements mensuels militaires nets de la base de calcul. C’est la limite de l’article 60 alinéa 1, et une erreur dans sa détermination modifie le plafond en toute légalité, sans qu’aucune exception d’inconstitutionnalité soit nécessaire.
- Si votre pension a été plafonnée lors de son établissement, surveillez les indexations. En vertu de l’article 60 alinéas 2 et 3, l’indexation peut porter la pension nette au-dessus de la moyenne des revenus nets, dans les limites que donne le taux d’inflation appliqué à cette même moyenne. Un montant qui reste collé exactement au plafond après plusieurs indexations mérite d’être vérifié auprès de la caisse de pensions sectorielle.
- Gardez à l’esprit qu’aucune indexation n’est appliquée les années où le taux annuel moyen d’inflation, indicateur définitif, est négatif. L’absence de hausse une telle année n’est pas une erreur de la caisse de pensions, c’est l’article 59 alinéa 2.
- Ne confondez pas le plafonnement avec l’imposition. Ce sont deux mécanismes distincts, aux fondements juridiques différents, et une contestation qui les mêle échoue dès le départ, précisément sur le raisonnement des paragraphes 32 à 35 de cette décision.
- Si vous voulez contester la manière dont l’avis du Conseil législatif a été donné, ou ne l’a pas été, la voie n’est pas la Cour constitutionnelle. Le paragraphe 37 énonce expressément qu’un conflit avec une loi ou un règlement, et non avec la Constitution, échappe à la compétence de la juridiction constitutionnelle.
- Pour une nouvelle exception sur les mêmes dispositions, avancez un grief que la Cour n’a pas examiné. Le paragraphe 31 montre que, sans éléments nouveaux, le résultat et les motifs des décisions antérieures demeurent.
Questions fréquentes
Ma pension diminue-t-elle à cause de cette décision ?
Ma pension aurait-elle augmenté si la décision avait donné raison aux requérants ?
Que fait concrètement le plafonnement de l’article 60 ?
Comment les pensions militaires sont-elles majorées en vertu de l’ordonnance de 2018 ?
Le plafond reste-t-il fixe ou augmente-t-il ?
Qu’a décidé la Cour au sujet de l’accusation d’« impôt déguisé » ?
Pourquoi n’y a-t-il pas de discrimination par rapport aux juges ou aux militaires partis plus tôt à la retraite ?
Combien d’affaires ont été jointes et d’où venaient-elles ?
À partir de quand la décision s’applique-t-elle ?
Puis-je encore soulever une nouvelle exception sur les mêmes articles ?
Analyse de la rédaction
La décision est solidement construite et il n’y a rien à y corriger : la matière est cernée avec soin, aux paragraphes 27 et 28 la Cour rectifie deux références erronées des décisions de saisine, et le résultat est acquis à l’unanimité. Son problème est d’utilité, non de construction juridique. Sur 15 pages du Journal officiel de la Roumanie, la motivation propre de la Cour tient en six paragraphes, du 32 au 37, tandis que tous les autres griefs, y compris l’avis manquant du Conseil législatif, tombent en une seule phrase du paragraphe 31 : aucun élément nouveau n’est apparu. Le lecteur qui veut savoir pourquoi le plafonnement ne porte pas atteinte à son droit de propriété doit ouvrir seul l’une des 18 décisions énumérées à titre d’exemple au paragraphe 30, dont la plus ancienne est la décision n° 8 du 14 janvier 2021 et la plus récente la décision n° 54 du 25 février 2025.
Le chiffre qui en dit le plus sur ce dossier se trouve dans les listes d’affaires, non dans la motivation. Sur les 309 affaires jointes, 115, soit 37 %, sont arrivées devant la Cour sans l’avis de la juridiction qui avait saisi : dans 86, les juridictions n’en ont tout simplement pas exprimé, et la Cour note elle-même, au paragraphe 20, que cela est contraire à l’article 29 alinéa 4 de la loi n° 47/1992 ; dans les 29 autres, toutes devant le tribunal de Iași, la juridiction a répondu qu’exprimer un avis reviendrait à préjuger l’affaire. Parmi celles qui ont répondu, 50 ont jugé l’exception fondée, 139 non fondée, tandis que, dans quatre affaires, la cour d’appel de Brașov a donné une réponse partagée : inconstitutionnelle quant à l’avis manquant du Conseil législatif, constitutionnelle quant aux griefs de fond. Ensemble, ces catégories couvrent 308 des 309 affaires jointes : le dossier n° 2.601D/2024 figure parmi les affaires jointes, au paragraphe 5, mais n’apparaît dans aucun des paragraphes 18 à 21, de sorte que l’avis de la juridiction qui l’a renvoyé n’est ni donné ni consigné comme manquant. Aucune conséquence ne découle, dans la décision, de la violation qu’elle consigne.
L’observation suivante ressort de la comparaison des deux ordonnances contestées ensemble, non de leur lecture isolée. Le plafond posé par l’article VII point 3 de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 59/2017 était fixe : la moyenne des soldes ou traitements mensuels militaires nets de la base de calcul, sans mécanisme de croissance. L’article 84 point 2 de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 114/2018 l’a réécrit et, par ses alinéas 2 et 3, a laissé la pension nette dépasser cette moyenne lorsque l’excédent résulte de l’indexation, la limite étant donnée par le taux d’inflation appliqué à cette même moyenne, avec un effet cumulé sur les indexations successives. Les auteurs de l’exception ont donc attaqué, dans la même requête, le texte qui a institué le plafonnement et celui qui l’a assoupli. L’ordonnance de 2018 a en revanche retiré de l’article 59 la garantie expresse que celle de 2017 y avait placée, à savoir que, si l’actualisation aboutit à un montant inférieur, le montant servi est maintenu, et l’a remplacée par une condition plus étroite : pas d’indexation si le taux d’inflation est négatif. Les griefs n’ont pas touché cet échange, alors qu’il constitue la seule véritable perte de protection des deux interventions.
Le troisième élément concret est le calendrier. La plus ancienne décision de saisine de la série jointe date du 2 octobre 2022, et le prononcé a eu lieu le 26 mars 2026, 1 271 jours plus tard. 214 jours supplémentaires se sont écoulés entre le prononcé et la publication, et la décision n’est définitive et généralement obligatoire qu’à compter de la publication. Pour un plafonnement institué en 2017, cela signifie que les personnes parties à la retraite sous son empire ont appris neuf ans plus tard selon quelle règle leur affaire serait jugée.
Ce qui devrait changer
- La loi n° 47/1992 devrait fixer un délai maximal entre le prononcé et la publication d’une décision. Aujourd’hui, une décision ne produit effet qu’à la publication, de sorte que les 214 jours de cette affaire ont fait attendre 309 procédures une réponse déjà donnée. Un délai de 30 ou de 60 jours ferait gagner des mois aux procédures qui dépendent d’une exception.
- L’absence d’avis de la juridiction de renvoi devrait entraîner une conséquence procédurale, et non un simple constat. Dans 86 affaires, l’obligation de l’article 29 alinéa 4 a été ignorée, et la décision le relève puis passe à autre chose. Une règle expresse, par exemple le renvoi de l’acte de saisine pour qu’il soit complété, rendrait l’obligation réelle et donnerait à la Cour l’avis que la loi lui promet.
- La loi devrait préciser si l’avis de la juridiction revient à préjuger l’affaire. Le tribunal de Iași a refusé d’en donner un dans 29 affaires, précisément pour ce motif, alors que dans 193 autres affaires de la même matière les juridictions, le tribunal de Iași compris, en ont exprimé un. Deux lectures opposées de la même obligation, sur le même texte, montrent que le texte n’est pas clair ; une clarification supprimerait le refus de principe.
- L’article 59 de la loi n° 223/2015 devrait rétablir la garantie supprimée en 2018. La version de 2017 disait que, si l’actualisation aboutit à un montant inférieur, le montant servi est maintenu ; la version en vigueur ne bloque que l’indexation lorsque l’inflation est négative. Rétablir la garantie couvrirait aussi, expressément, les cas où c’est le recalcul du plafond, et non le taux d’inflation, qui conduirait à une pension inférieure.
- Les caisses de pensions sectorielles devraient publier chaque année combien de pensions militaires sont effectivement plafonnées et de quel montant moyen. Le plafonnement a été justifié, selon le paragraphe 35, par l’équité et par la viabilité du système, et la Cour s’est servie de cet argument pour lui refuser tout caractère fiscal. Des chiffres rendraient l’argument vérifiable et sortiraient le débat du domaine des impressions, des deux côtés.
Texte original de l’acte normatif
Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.
Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie
Journal officiel de la Roumanie n° 895 du 26 octobre 2026, pages 2-16 16 pages PDF, 114 KB l'acte commence à la page 2
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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.