L’essentiel

  • La réduction de moitié de l’impôt pour les hôtels du littoral n’allait, entre 2012 et 2015, qu’à ceux qui restaient ouverts au moins six mois par an, et la Cour constitutionnelle a confirmé que la règle est conforme à la Constitution. La décision n° 648 du 25 novembre 2025 a été publiée le 22 septembre 2026 et est généralement obligatoire à compter de cette date.
  • Les mairies du littoral gagnent, l’hôtelier qui n’a travaillé qu’une saison courte perd. L’exception avait été soulevée par une société de Mamaia qui demandait exactement l’inverse : que l’allègement aille à ceux qui exploitent l’immeuble quelques mois par an, justement parce qu’ils n’encaissent qu’alors. La Cour a répondu que le législateur décide seul à qui il accorde un avantage fiscal et à quelles conditions ; l’argument d’inconstitutionnalité ne peut donc plus servir dans les dossiers encore pendants.
  • Pour qui paie des impôts locaux aujourd’hui, la décision ne change rien, car le texte n’existe plus nulle part. La règle est passée, depuis 2016, dans l’art. 456 al. (4) et l’art. 464 al. (4) du nouveau Code fiscal, avec la condition retournée, et à compter du 1er janvier 2026 la loi n° 239/2025 a supprimé ces textes à leur tour. Aucun bâtiment ni aucun terrain utilisé pour le tourisme ne bénéficie plus de la réduction de 50 %.
Acte : Décision de la Cour constitutionnelle n° 648 du 25 novembre 2025 relative à l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’art. 285 al. (2) de la loi n° 571/2003 sur le Code fiscal
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial), Partie I, n° 803 du 22 septembre 2026
Entrée en vigueur : la décision est généralement obligatoire à compter de la date de sa publication, le 22 septembre 2026

La Cour constitutionnelle a rejeté, à l’unanimité des voix, l’exception soulevée par la société MG Tour S.R.L. de Mamaia, département de Constanța, contre l’art. 285 al. (2) de l’ancien Code fiscal, dans la forme applicable entre 2012 et 2015. C’est une décision de plus par laquelle la juridiction constitutionnelle laisse au Parlement et au Gouvernement le soin de répondre à la question de savoir qui reçoit un allègement fiscal et qui reste à l’écart, après celle par laquelle elle a jugé que les sociétés ne peuvent pas être exonérées du droit de timbre judiciaire. Le texte mis en cause est reproduit dans la décision elle-même et se lisait ainsi : « L’impôt sur les bâtiments et l’impôt sur les terrains de ceux-ci sont réduits de 50 % pour les immeubles situés sur le littoral de la mer Noire détenus par des personnes morales et utilisés pour la prestation de services touristiques pendant une durée d’au moins 6 mois au cours d’une année civile. »

Pour obtenir la réduction, un propriétaire devait cocher trois conditions à la fois. L’immeuble devait être situé sur le littoral de la mer Noire ; un hôtel de Sinaia ou une pension du Maramureș ne relevait donc pas du texte, si saisonnière que fût son activité. Le propriétaire devait être une personne morale ; celui qui détenait l’immeuble en tant que personne physique n’avait rien à demander. Et l’immeuble devait être utilisé pour des services touristiques au moins six mois au cours d’une année civile, c’est-à-dire une demi-année ou davantage. La réduction de 50 % s’appliquait tant à l’impôt sur le bâtiment qu’à l’impôt sur le terrain situé sous celui-ci, et qui n’atteignait pas les six mois payait l’impôt entier sur les deux.

La société de Mamaia a soutenu que ce seuil renverse la raison d’être de l’avantage. L’aide aurait dû aller, dans sa logique, aux propriétaires qui n’exploitent l’immeuble que quelques mois par an et n’encaissent que durant ces mois-là, non à ceux qui travaillent toute l’année et ont des revenus constants. L’argument reposait sur deux articles de la Constitution : l’art. 56 al. (2), qui exige que le système d’imposition assure la juste répartition des charges fiscales, et l’art. 1 al. (5), qui impose que la loi soit claire, précise et prévisible. L’auteure de l’exception a montré en outre que la règle était devenue, entre 2012 et 2015, pratiquement sans destinataire : qui travaillait moins de six mois n’entrait pas dans le champ, et qui travaillait toute l’année n’avait aucune raison d’être aidé.

Le chemin jusqu’à la Cour a été long et détourné. L’affaire au fond était une demande d’annulation d’actes administratifs fiscaux portant sur l’impôt sur les bâtiments et les terrains, pendante devant la cour d’appel de Constanța, deuxième chambre civile, du contentieux administratif et fiscal, dans le dossier n° 1.232/118/2017. La juridiction a rejeté comme irrecevable la demande de saisine de la Cour constitutionnelle, mais la Haute Cour de cassation et de justice, chambre du contentieux administratif et fiscal, a accueilli le pourvoi et a transmis l’exception par la décision n° 6.841 du 16 décembre 2020. À la Cour constitutionnelle, l’affaire a reçu le numéro de dossier 1.355D/2021. Les présidents des deux chambres du Parlement, le Gouvernement et l’Avocat du Peuple n’ont transmis aucun point de vue.

La réponse de la Cour s’appuie sur une ligne de jurisprudence ancienne et constante. Par la décision n° 607 du 12 juin 2012, elle avait déjà jugé que le législateur « a le droit de fixer le montant des impôts et des taxes et d’opter pour l’octroi d’exceptions ou d’exonérations à ces obligations en faveur de certaines catégories de contribuables et pendant certaines périodes », en fonction de la conjoncture et de l’état économique du pays. Dans la décision n° 760 du 5 novembre 2015, elle avait indiqué qu’aucune norme constitutionnelle n’interdit d’accorder des avantages fiscaux à certaines catégories de contribuables, ni de fixer les conditions dans lesquelles ils sont octroyés ou retirés. Sur le volet de la clarté de la loi, la Cour a renvoyé à la décision n° 363 du 7 mai 2015 et a conclu que le texte critiqué était assez clair pour que ses destinataires puissent régler leur conduite sur lui.

Un détail de procédure explique pourquoi la Cour s’est prononcée sur un texte sorti de la législation depuis dix ans. Dès la décision n° 766 du 15 juin 2011, elle a jugé que peuvent aussi être contrôlées les dispositions dont les effets juridiques continuent de se produire après leur sortie de vigueur. Les impôts établis entre 2012 et 2015 se jugent encore aujourd’hui selon la loi d’alors ; le texte abrogé était donc toujours vivant dans le dossier de Constanța.

Les effets concrets

La décision est définitive et généralement obligatoire à compter de sa publication, c’est-à-dire du 22 septembre 2026. L’acte ne prévoit aucune autre date, et l’art. 147 al. (4) de la Constitution rattache précisément la force obligatoire des décisions de la Cour au moment de leur publication au Journal officiel de la Roumanie, Partie I.

Le premier effet, c’est le dossier qui a produit l’exception qui le ressent. Le pourvoi devant la cour d’appel de Constanța se juge désormais au fond, avec le texte resté debout tel qu’il avait été écrit. La société de Mamaia peut encore soutenir toute autre défense, par exemple qu’elle a effectivement atteint les six mois d’utilisation, mais elle ne peut plus soutenir que le seuil lui-même serait inconstitutionnel.

Le deuxième effet concerne quiconque a encore, en 2026, un litige ouvert sur des impôts locaux des années 2012 à 2015 pour un immeuble touristique du littoral. Aucune voie de restitution ne s’ouvre et aucun délai ne recommence à courir. Qui a payé l’impôt entier pour avoir tenu son hôtel ouvert moins de six mois reste avec le paiement effectué, et les mairies du littoral n’ont aucun calcul à refaire.

Le troisième effet est celui qui manque. Pour un propriétaire qui paie des impôts locaux aujourd’hui, la décision ne change absolument rien, car ni le texte critiqué ni son successeur ne sont plus en vigueur. Qui cherche dans le Code fiscal d’aujourd’hui une réduction pour les bâtiments utilisés de façon saisonnière dans le tourisme n’en trouvera aucune.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

La règle a été retournée deux fois, puis elle a disparu tout à fait. Dans le Code fiscal de 2003, publié au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 927 du 23 décembre 2003, l’art. 285 al. (2) avait le contenu suivant : « L’impôt sur les bâtiments et l’impôt foncier sont réduits de 50 % pour les bâtiments et le terrain y afférent détenus par des personnes morales, qui sont utilisés exclusivement pour la prestation de services touristiques pendant une période de 5 mois au maximum au cours d’une année civile. » L’aide allait donc à l’activité courte, non à l’activité longue, et elle était accordée partout dans le pays, pas seulement au bord de la mer. La durée a ensuite été portée à six mois, toujours comme plafond maximal.

Le renversement est venu par l’ordonnance du Gouvernement n° 30/2011, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 627 du 2 septembre 2011. Le point 88 de l’art. I a réécrit l’alinéa, et l’art. II al. (1) de la même ordonnance a prévu que la modification s’applique à compter du 1er janvier 2012, le point 88 ne figurant sur aucune liste d’exceptions. À partir de ce jour, le maximum est devenu un minimum, et le champ s’est resserré au littoral de la mer Noire. L’auteure de l’exception a relevé que le changement n’est expliqué ni dans l’exposé des motifs de l’ordonnance, ni dans celui de la loi d’approbation, et la Cour n’a pas contredit cette observation.

Le correspondant actuel du texte est, en réalité, une absence, et le chemin qui y mène compte trois marches. La première : la loi n° 227/2015, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 688 du 10 septembre 2015, a abrogé l’ancien Code fiscal et a ramené, à compter du 1er janvier 2016, la logique d’avant 2011. L’art. 456 al. (4) et l’art. 464 al. (4) accordaient la réduction de 50 % pour les bâtiments et les terrains des personnes physiques et morales utilisés pour des services touristiques à caractère saisonnier, « pendant une durée de 6 mois au plus au cours d’une année civile », partout dans le pays, la réduction s’appliquant l’année fiscale suivante.

La deuxième marche : la loi n° 230/2020, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 1030 du 4 novembre 2020 et entrée en vigueur le 1er janvier 2021, a retiré le mot « saisonnier » des deux textes et a remplacé les six mois par « 180 jours au plus, consécutifs ou cumulés ». La modification avait été demandée par les opérateurs du tourisme en pleine pandémie, et les litiges qui ont suivi sont montés jusqu’à la Haute Cour de cassation et de justice, qui, par la décision n° 41 du 22 mai 2023, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 620 du 7 juillet 2023, a rejeté comme irrecevable la demande d’interprétation des deux alinéas.

La troisième marche clôt l’histoire. La loi n° 239/2025, publiée au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 1160 du 15 décembre 2025, a réécrit par l’art. XII point 26 l’alinéa (4) de l’art. 456, en lui donnant un tout autre contenu, et a abrogé par le point 37 l’alinéa (4) de l’art. 464. Les deux changements s’appliquent à compter du 1er janvier 2026. Le résultat, vérifiable dans le texte consolidé du Code fiscal, est qu’au titre consacré aux impôts et taxes locaux ne figure plus aucune réduction liée à l’utilisation d’un immeuble pour des services touristiques. La seule porte qui reste est la porte générale : les conseils locaux peuvent décider des exonérations ou des réductions, mais uniquement pour les catégories limitativement énumérées à l’art. 456 al. (2) et à l’art. 464 al. (2), et le tourisme n’en fait pas partie.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Elle clôt une incertitude vieille de près de six ans. Entre la saisine du 16 décembre 2020 et la publication de la décision se sont écoulés 2 106 jours durant lesquels le dossier de Constanța ne pouvait pas être pleinement jugé, et l’issue restait inconnue tant pour la mairie que pour la société.
  • Les budgets locaux du littoral échappent au risque d’une série de restitutions. Si le texte était tombé, tout propriétaire d’immeuble touristique ayant payé l’impôt entier entre 2012 et 2015 aurait eu un fondement pour faire réexaminer son obligation.
  • Elle confirme une règle utile au-delà de cette affaire : un avantage fiscal est accordé et retiré par le législateur, en fonction des conditions économiques, et la juridiction constitutionnelle ne réécrit pas les critères d’octroi, si discutables soient-ils.
  • Elle reproduit intégralement le texte critiqué, avec ses conditions cumulatives, ce qui rend la décision directement utilisable dans les anciens dossiers, sans qu’il faille reconstituer la forme historique du Code fiscal.

Ce qui reste problématique

  • Elle ne dit nulle part ce qui s’applique aujourd’hui. La décision constate seulement que la loi n° 571/2003 a été abrogée par la loi n° 227/2015, sans indiquer que la réduction a réapparu à l’art. 456 al. (4) et à l’art. 464 al. (4) ni qu’elle a disparu au 1er janvier 2026. Le lecteur reste avec l’impression que la règle pourrait être encore en vigueur, sous une forme ou une autre.
  • Elle laisse intacte la question qui fait vraiment mal. La Cour répond que le législateur peut choisir les critères, mais elle n’examine pas si la limitation au littoral de la mer Noire a une justification quelconque, alors que c’était la moitié de la critique. Qui détenait un hôtel saisonnier ailleurs dans le pays n’apprend pas pourquoi il était traité différemment.
  • La publication est intervenue 301 jours après le prononcé, soit près de dix mois. Pendant ce laps de temps, la solution existait sans produire d’effets, et la juridiction du fond ne pouvait pas l’appliquer.
  • L’argument tiré de la clarté est écarté par un renvoi à des paragraphes d’une décision relative à l’évasion fiscale, sans que le passage invoqué soit reproduit. Qui veut vérifier doit ouvrir une édition de 2015 du Journal officiel de la Roumanie.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un litige ouvert sur des impôts locaux des années 2012 à 2015 pour un immeuble touristique du littoral, déplacez la défense du terrain constitutionnel vers le terrain des faits. La seule discussion qui garde un sens est de savoir si l’immeuble a effectivement été utilisé pour des services touristiques au moins six mois au cours de l’année en cause.
  2. La preuve des six mois se fait par des documents, non par des déclarations : le certificat de classement, le registre des touristes, les factures de services pour les mois de saison, les états de paie du personnel. L’administration fiscale locale regarde l’utilisation effective, non la période pendant laquelle l’établissement aurait pu fonctionner.
  3. Ne demandez pas aujourd’hui la réduction de 50 % pour un immeuble utilisé dans le tourisme, où qu’il se trouve. À compter du 1er janvier 2026, le texte n’existe plus ni pour les bâtiments ni pour les terrains, et une demande déposée maintenant sera rejetée comme dépourvue de fondement.
  4. Vérifiez en revanche la délibération du conseil local de votre commune. Les exonérations et réductions facultatives de l’art. 456 al. (2) et de l’art. 464 al. (2) du Code fiscal ne sont accordées que si un conseil local les a votées, avec les pièces justificatives déposées dans le délai fixé par la délibération et l’impôt de l’année précédente payé à temps.
  5. Quand vous lisez une décision de la Cour constitutionnelle sur un texte fiscal, regardez d’abord la période indiquée dans le titre ou dans le premier paragraphe. Ici, « dans la forme en vigueur entre 2012 et 2015 » restreint tout ce qui suit à quatre années fiscales closes, même si la décision paraît en 2026.
  6. Pour les impôts des années en litige, reconstituez la forme de la loi à cette date, non la forme d’aujourd’hui. Le texte consolidé que vous trouvez sur le portail législatif montre la situation courante ; pour les années anciennes, il vous faut l’édition du Journal officiel de la Roumanie dans laquelle a été publiée la modification applicable alors.

Questions fréquentes

Qu’a décidé, en bref, la Cour constitutionnelle ?
Elle a rejeté l’exception comme non fondée et a constaté que l’art. 285 al. (2) de la loi n° 571/2003, dans la forme applicable entre 2012 et 2015, est conforme à la Constitution au regard des critiques formulées. La décision a été prise à l’unanimité des voix.
Puis-je encore demander aujourd’hui la réduction de 50 % pour un hôtel ouvert seulement l’été ?
Non. La réduction a existé à l’art. 456 al. (4) et à l’art. 464 al. (4) de la loi n° 227/2015 jusqu’au 31 décembre 2025. À compter du 1er janvier 2026, par la loi n° 239/2025, le premier texte a été réécrit avec un autre contenu et le second a été abrogé. Dans le Code fiscal d’aujourd’hui, il n’existe plus aucune réduction d’impôt liée à l’utilisation d’un immeuble pour des services touristiques.
Pourquoi la Cour a-t-elle examiné un texte abrogé depuis dix ans ?
Parce que ses effets juridiques continuent de se produire. Les impôts locaux dus pour les années 2012 à 2015 s’établissent selon la loi alors en vigueur, et les litiges nés durant cette période se jugent encore aujourd’hui. La règle vient de la décision n° 766 du 15 juin 2011 de la même Cour.
À partir de quel jour la décision produit-elle effet ?
À partir du 22 septembre 2026, date de la publication au Journal officiel de la Roumanie, Partie I, n° 803. La décision ne prévoit pas d’autre date, et l’art. 147 al. (4) de la Constitution rattache sa force généralement obligatoire à la publication.
Combien de temps la procédure a-t-elle duré ?
La Haute Cour de cassation et de justice a saisi la Cour constitutionnelle le 16 décembre 2020, et la décision a été prononcée le 25 novembre 2025, soit après 1 805 jours, près de 4 ans et 11 mois. Jusqu’à la publication, 301 jours se sont encore écoulés. Au total, de la saisine à la publication, 2 106 jours, soit 5 ans et 9 mois. Le dossier au fond, celui de la cour d’appel de Constanța, porte un numéro de 2017.
Cela signifie-t-il que je peux récupérer l’impôt payé entre 2012 et 2015 ?
Non. Une voie de restitution ne se serait ouverte que si le texte avait été déclaré inconstitutionnel, et la Cour a décidé l’inverse. Les paiements effectués restent dus, et les décisions définitives rendues sur ce texte restent intactes.
Un hôtel de montagne bénéficiait-il de la même réduction entre 2012 et 2015 ?
Non. Durant cette période, le texte ne s’appliquait qu’aux immeubles situés sur le littoral de la mer Noire. À partir de 2016, avec le nouveau Code fiscal, la condition d’emplacement a disparu et la réduction est devenue accessible partout dans le pays, y compris aux personnes physiques, jusqu’à sa suppression de la loi le 1er janvier 2026.

Analyse de la rédaction

Le chiffre le plus éloquent de ce dossier ne se voit pas à la lecture suivie de la décision, car personne ne l’y écrit. Le texte critiqué a été en vigueur 1 461 jours, du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2015, soit exactement quatre ans. Son contrôle de constitutionnalité a duré plus longtemps que sa vie : 1 805 jours de la saisine de la Haute Cour, le 16 décembre 2020, au prononcé du 25 novembre 2025, et 2 106 jours jusqu’à la publication. Autrement dit, de la saisine à la publication, il s’est écoulé 645 jours de plus que n’a duré l’application de la norme. Et le dossier au fond porte un numéro de 2017, ce qui recule le début de l’histoire de trois ans encore.

La deuxième observation naît de la superposition de deux calendriers qui ne se rencontrent pas dans le texte. La décision a été prononcée le 25 novembre 2025 et explique longuement que le législateur est seul à même d’accorder et de retirer des avantages fiscaux. Vingt jours plus tard, le 15 décembre 2025, le législateur a fait exactement cela : par l’art. XII points 26 et 37 de la loi n° 239/2025, il a vidé de son contenu l’art. 456 al. (4) et abrogé l’art. 464 al. (4), c’est-à-dire les successeurs directs du texte examiné. Au 1er janvier 2026, donc 37 jours après le prononcé, la réduction pour services touristiques avait disparu du Code fiscal. La décision publiée en septembre 2026 explique un mécanisme qui, au moment de sa publication, n’avait plus aucun objet dans la législation vivante. Rien de tout cela n’apparaît dans le texte, alors qu’une phrase aurait suffi.

La troisième observation porte sur les critiques de clarté. La réponse a été que le texte de 2012 était suffisamment clair, et à juste titre : les trois conditions cumulatives se lisent en une seule phrase. Sauf que le texte qui lui a succédé, celui de la loi n° 227/2015 modifiée par la loi n° 230/2020, s’est révélé si peu clair qu’une cour d’appel a demandé à la Haute Cour une décision préalable sur son sens. La saisine a été rejetée comme irrecevable par la décision n° 41 du 22 mai 2023, mais son existence même montre où le problème s’est déplacé : non plus au seuil de six mois, mais à la question de savoir si la durée courte doit être naturelle ou peut aussi être imposée par les circonstances. Une comparaison aurait eu sa place ici, puisque les deux textes régissent le même avantage.

Enfin, une imprécision de rédaction que nous n’avons pas portée en errata, parce qu’elle ne change pas la solution et ne touche pas aux motifs de la Cour. Au paragraphe 3, les conclusions du procureur sont résumées comme portant sur « l’art. 52 al. (2) de la Constitution », alors que l’art. 52 al. (2) prévoit que les limites du droit de la personne lésée par une autorité publique sont fixées par loi organique et n’a aucun rapport avec les charges fiscales. Le contexte montre qu’il s’agit de l’art. 56 al. (2), le texte invoqué par l’auteure de l’exception et analysé plus loin par la Cour, aux paragraphes 16 et 18.

Ce qui devrait changer

  • Une décision portant sur un texte abrogé devrait dire, en une phrase, ce qui s’applique aujourd’hui à sa place. L’abrogation est de toute façon constatée, au paragraphe 13 ; une ligne de plus indiquant le correspondant dans la loi nouvelle et son état à la date de la publication épargnerait à chaque lecteur une reconstitution de l’historique de l’article, avec le risque de se tromper.
  • L’intervalle entre le prononcé et la publication devrait être plafonné par une norme expresse. Ici, ce sont 301 jours pendant lesquels la solution existait sans produire d’effets, et la juridiction du fond ne pouvait pas l’appliquer. Un délai de 30 ou 60 jours à compter du prononcé, inscrit dans la loi n° 47/1992, rendrait prévisible le moment où les dossiers suspendus dans les faits peuvent avancer.
  • Le renvoi du paragraphe 3 à l’art. 52 al. (2) de la Constitution devrait être corrigé par une rectification. La procédure existe et se publie au même Journal officiel de la Roumanie, et elle coûte une demi-colonne. Sinon, le texte reste dans les bases de données et dans les citations avec un renvoi qui ne mène nulle part.
  • Quand une décision appuie sa solution sur des paragraphes d’une décision antérieure, le passage devrait être reproduit, et non seulement numéroté. Ici, le renvoi vise les paragraphes 16 à 20 et 26 de la décision n° 363 du 7 mai 2015, une décision relative à l’infraction de retenue et de non-versement des impôts, donc un tout autre domaine. Une citation de deux lignes montrerait aussitôt ce qui est repris.
  • L’acte qui supprime un avantage fiscal devrait dire aussi ce qu’il advient de ceux qui avaient déjà rempli la condition. La loi n° 239/2025 a vidé l’art. 456 al. (4) et abrogé l’art. 464 al. (4) parmi des dizaines d’autres points, sans une phrase sur le sort des propriétaires qui avaient rempli la condition en 2025 et attendaient la réduction l’année fiscale suivante, comme le prévoyait précisément le texte abrogé.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 803 du 22 septembre 2026, pages 2-3 16 pages PDF, 111 KB l'acte commence à la page 2

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.