L’essentiel

  • La Cour constitutionnelle a rejeté définitivement le recours par lequel l’ANAF demandait l’annulation de l’abrogation de la loi n° 12/1990, le texte qui sanctionnait les activités illicites de production, de commerce et de prestation de services.
  • Les 11 contraventions prévues par cette loi, les amendes pouvant aller jusqu’à 20 000 lei et la confiscation automatique de la marchandise restent supprimées depuis le 5 novembre 2020.
  • Une seule interdiction a survécu : la vente de biens dont la provenance n’est pas justifiée, transférée dans la loi sur la protection des consommateurs, avec une amende de 2 000 à 20 000 lei et sans confiscation automatique.
Acte : Décision CCR n° 488/2025
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 576 du 14 juillet 2026
Rendue le : 21 octobre 2025

Pendant cinq ans, l’Agence nationale d’administration fiscale a tenté, dans treize dossiers ouverts aux quatre coins du pays, de convaincre la Cour constitutionnelle que la loi ayant supprimé les sanctions pour commerce illicite avait été adoptée de façon irrégulière. La décision n° 488 du 21 octobre 2025, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 576 du 14 juillet 2026, clôt le débat : l’abrogation tient. C’est la deuxième fois cette année que la Cour confirme le cadre répressif applicable au commerce, après la décision par laquelle l’amende pour l’entrave à un contrôle de l’ANPC est restée valable.

L’histoire commence en 2020. Le Parlement a adopté la loi n° 222/2020, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1018 du 2 novembre 2020, dont l’article I dispose, en une seule phrase, que la loi n° 12/1990 est abrogée. D’un coup, tout un chapitre de sanctions appliquées par les inspecteurs antifraude, la police et les mairies a disparu de la législation.

L’ANAF a soulevé l’exception d’inconstitutionnalité dans des dossiers pendants devant les tribunaux de première instance et les tribunaux départementaux d’Arad, de Vrancea, de Brăila, de Suceava et de Constanța, tous portant sur des recours contre des procès-verbaux de contravention. L’argument de l’agence ne visait pas le fond, mais la manière dont on avait légiféré : l’exposé des motifs parlait de la suppression des formalités liées à la marge commerciale, non de l’abrogation de la loi entière, l’étude d’impact manquait, et le Conseil législatif avait suggéré de transférer les contraventions restantes dans l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992, ce qui n’a été fait que partiellement.

La loi sur la protection des consommateurs sous laquelle fonctionne l’ANPC reçoit elle aussi, à partir du 4 octobre 2026, une nouvelle affiche obligatoire dans les commissariats et aux caisses, avec le numéro de téléphone unique de signalement.

Les effets concrets

Le premier effet est que le texte reste en vigueur et que les juridictions ne peuvent plus suspendre le jugement en attendant une réponse de la Cour constitutionnelle. La décision est définitive et généralement obligatoire, elle s’applique donc à tous les dossiers, pas seulement aux treize qui ont été joints.

Le deuxième effet concerne les commerçants sanctionnés sur le fondement de la loi n° 12/1990 avant novembre 2020, dont les recours étaient encore pendants. La loi contraventionnelle plus favorable s’applique aussi aux procès en cours, et ici la loi nouvelle a supprimé purement et simplement le fait reproché : la sanction n’a donc plus de fondement.

Le troisième effet est la confirmation d’une ligne de jurisprudence que la Cour répète depuis des années : l’exposé des motifs et l’étude d’impact n’ont pas de valeur constitutionnelle. La Cour dit explicitement qu’elle n’a pas compétence pour contrôler la façon dont sont rédigés les exposés des motifs et que, une fois la loi adoptée, leur rôle se limite à en faciliter la compréhension.

Le quatrième effet est pratique pour les organes de contrôle : le seul instrument qui subsiste de l’ancienne loi est l’interdiction de commercialiser des biens dont la provenance n’est pas justifiée, et elle s’applique désormais selon les règles de la protection des consommateurs, avec les inspecteurs de l’ANPC au premier plan, et non selon celles du contrôle antifraude.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Jusqu’en novembre 2020, la loi n° 12/1990 énumérait onze faits constitutifs de contraventions : le commerce exercé sans remplir les conditions légales, la vente ambulante ailleurs que dans les lieux autorisés, le fait de subordonner la vente d’une marchandise à l’achat d’une autre, la vente de produits dont la date de péremption est dépassée ou dont la date n’est pas affichée, le commerce de biens sans documents de provenance, la non-déclaration des marges commerciales au fisc, l’absence d’affichage des prix et des tarifs, le refus injustifié de vendre, le stockage de marchandises destiné à créer une pénurie, le dépassement des marges maximales fixées par décision du Gouvernement, ainsi que la falsification ou la substitution de marchandises.

Les amendes allaient de 500 à 5 000 lei pour les personnes physiques et de 2 000 à 20 000 lei pour les entreprises. Le plus dur était toutefois l’article 3 : les biens ayant servi à commettre le fait, s’ils appartenaient au contrevenant, ainsi que les sommes d’argent et les biens obtenus par la contravention étaient confisqués. Le constat était dressé par les agents des mairies, la Direction générale antifraude fiscale, le contrôle financier, la Police roumaine, la Gendarmerie et la Police aux frontières.

Depuis le 5 novembre 2020, tout cela a disparu. La loi n° 222/2020 n’a conservé qu’une seule règle et l’a déplacée ailleurs : à l’article 4 de l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992, un alinéa nouveau a été introduit, qui interdit la commercialisation de produits ou la fourniture de services ne remplissant pas les conditions fixées par la loi, ainsi que le commerce de biens dont la provenance n’est pas justifiée. La définition des documents de provenance a été reprise mot pour mot de l’ancienne loi : facture fiscale, facture, bon d’accompagnement de la marchandise, documents douaniers, facture étrangère.

La sanction de la violation de cette nouvelle interdiction est une amende de 2 000 à 20 000 lei, selon l’article 50, alinéa (1), lettre c) de la même ordonnance. La confiscation automatique n’a pas été reprise. Les dix autres contraventions n’ont été transférées nulle part.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Une incertitude de cinq ans se referme : les juridictions savent désormais avec certitude que l’abrogation produit ses effets et peuvent juger les dossiers restants.
  • Les commerçants échappent définitivement au risque qu’une loi supprimée soit remise en vigueur par une décision de la Cour, avec des conséquences sur les amendes déjà contestées.
  • La confiscation automatique de la marchandise, la conséquence la plus lourde de l’ancienne loi, reste supprimée. Aujourd’hui, la confiscation exige un fondement distinct, elle ne découle pas du simple constat du fait.
  • La Cour réaffirme clairement que le seul non-respect des normes de technique législative ne rend pas une loi inconstitutionnelle, ce qui donne de la prévisibilité à toute contestation de ce type.

Ce qui reste problématique

  • Dix des onze contraventions n’ont été remplacées par rien. La vente ambulante non autorisée, les produits périmés ou le refus de vendre ne sont aujourd’hui sanctionnés que s’ils tombent sous le coup d’autres lois, ce qui n’est pas toujours le cas.
  • La décision confirme que l’exposé des motifs peut dire une chose et la loi adoptée en faire une autre, sans aucune conséquence juridique. Le lecteur qui veut comprendre pourquoi une loi a changé reste sans document fiable.
  • La publication est intervenue près de neuf mois après le prononcé, en juillet 2026 pour une décision d’octobre 2025. Jusque-là, les dossiers suspendus sont restés à l’arrêt.
  • Le texte transféré dans la loi sur la protection des consommateurs ne couvre que la provenance de la marchandise et les conditions légales de commercialisation, il laisse donc de côté les situations où le préjudice frappe le budget de l’État et non l’acheteur.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un recours contre un procès-verbal dressé sur le fondement de la loi n° 12/1990 qui n’est pas encore tranché, invoquez l’abrogation et cette décision. Le fait n’existe plus, et la loi contraventionnelle plus favorable s’applique aussi aux procès en cours.
  2. Vérifiez le fondement juridique inscrit dans le procès-verbal. Un acte de contrôle dressé après le 5 novembre 2020 qui invoque encore la loi n° 12/1990 est dépourvu de base légale, quel que soit le fait décrit.
  3. Si vous vendez de la marchandise, gardez les documents de provenance à côté de la marchandise, et non au siège social. L’interdiction a survécu, seul son fondement a changé, et la liste des documents acceptés est restée identique.
  4. Les entreprises contrôlées par l’ANPC doivent savoir que l’amende pour des biens sans provenance justifiée part de 2 000 lei et monte jusqu’à 20 000 lei, et que le paiement de la moitié du minimum dans le délai prévu par le régime général des contraventions reste possible.
  5. Ne confondez pas la contravention et l’infraction. Le commerce de marchandises contrefaites, la fraude fiscale et la contrebande n’ont pas été touchés par l’abrogation et relèvent du juge pénal.

Questions fréquentes

La loi n° 12/1990 est-elle encore en vigueur ?
Non. Elle a été abrogée intégralement par l’article I de la loi n° 222/2020, en vigueur depuis le 5 novembre 2020. La décision de la Cour constitutionnelle n° 488/2025 confirme que cette abrogation est conforme à la Constitution.
Qu’a décidé exactement la Cour constitutionnelle ?
Elle a rejeté comme non fondée l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par l’ANAF et a constaté que les dispositions de l’article I de la loi n° 222/2020 sont conformes à la Constitution au regard des critiques formulées. La décision a été prise à l’unanimité, elle est définitive et généralement obligatoire.
L’amende que j’ai reçue en 2019 sur le fondement de cette loi est-elle encore valable ?
Si le procès-verbal est devenu définitif, la situation ne se rouvre pas automatiquement. Si votre recours est encore pendant devant une juridiction, le fait n’existe plus dans la loi et le principe de la loi contraventionnelle plus favorable joue en votre faveur.
Mes marchandises peuvent-elles encore être confisquées lors d’un contrôle ?
Pas sur le fondement de la loi n° 12/1990, qui prévoyait la confiscation des biens et des sommes obtenues par la contravention. La confiscation reste possible uniquement si une autre loi la prévoit expressément pour le fait constaté.
Qu’est-ce qui a été transféré dans la loi sur la protection des consommateurs ?
L’interdiction de commercialiser des produits ou de fournir des services qui ne remplissent pas les conditions légales, ainsi que de vendre des biens dont la provenance n’est pas justifiée. Elle figure à l’article 4, alinéa (3) de l’ordonnance du Gouvernement n° 21/1992, et l’amende va de 2 000 à 20 000 lei.
Pourquoi l’ANAF a-t-elle contesté une loi qui ne restreignait pas ses attributions de contrôle fiscal ?
Parce que la Direction générale antifraude fiscale était l’un des organes qui constataient les contraventions prévues par la loi n° 12/1990. Une fois la loi abrogée, les procès-verbaux dressés auparavant ont fini par être annulés en justice, et l’agence a tenté par la voie constitutionnelle de remettre le texte en vigueur.
L’absence d’étude d’impact peut-elle rendre une loi inconstitutionnelle ?
Non, selon la jurisprudence constante de la Cour. L’article 30 de la loi n° 24/2000 relative aux normes de technique législative n’a pas de valeur constitutionnelle et ne peut pas servir de norme de référence dans le contrôle de constitutionnalité.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 576 du 14 juillet 2026 16 pages PDF, 106 KB l'acte commence à la page 2

Ouvrir le PDF officielTélécharger le PDF

La visionneuse ne s'affiche pas sur les petits écrans. Utilisez les boutons ci-dessus pour ouvrir ou télécharger le fichier.

Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.