L’essentiel

  • Le Parlement approuve, quatre ans et sept mois plus tard, l’ordonnance qui a créé RO e-Transport, le système par lequel l’ANAF suit les transports de marchandises sur le territoire national.
  • Le même texte a fait passer les titres-restaurant exclusivement sur support électronique et a érigé en infraction la retenue et le non-paiement des impôts et cotisations dans les 60 jours suivant l’échéance.
  • Pour le secteur public, l’ordonnance a gelé les salaires au niveau de décembre 2021 et a interdit les titres spéciaux de paiement pendant toute l’année 2022.
Acte : loi n° 131/2026
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 574 du 13 juillet 2026
Entrée en vigueur : 16 juillet 2026

Le système par lequel chaque transport de marchandises à risque fiscal élevé reçoit un code et peut être arrêté en circulation pour vérification a un acte de naissance : une ordonnance d’urgence de décembre 2021. C’est là aussi qu’il est écrit que les titres-restaurant ne sont plus émis sur papier. La loi n° 131/2026, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 574 du 13 juillet 2026, approuve cette ordonnance, sans aucune modification. Elle fait partie des sept lois d’approbation parues dans la même édition, aux côtés de celle qui porte sur le paquet budgétaire de 2023.

L’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 130/2021 a été publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1202 du 18 décembre 2021 et compte plus de quarante articles. Comme les autres paquets de fin d’année, elle mêle des mesures de rémunération dans le secteur public à des modifications de fond de la législation fiscale.

La loi d’approbation tient en un article unique. Elle approuve l’ordonnance telle que modifiée et complétée par la suite, sans toucher au texte.

Les effets concrets

RO e-Transport s’installe définitivement dans la législation. L’ordonnance a prévu que le ministère des Finances, par l’intermédiaire de l’ANAF, surveille les transports de biens sur le territoire national au moyen du système national RO e-Transport, mis à disposition par le Centre national d’information financière, et a fixé un délai de 30 jours pour l’arrêté d’application.

Les titres spéciaux de paiement sont émis exclusivement sous forme électronique. La loi n° 165/2018 a été réécrite : les titres ne sont émis que sur support électronique, les coûts d’émission sont intégralement à la charge de l’employeur, la valeur nominale ne peut être diminuée en aucune manière et le support électronique ne permet ni le retrait d’espèces ni la conversion en espèces.

Le non-paiement des impôts retenus devient une infraction. La loi n° 241/2005 s’est vu ajouter l’article 6^1 : la retenue et le non-paiement, ou l’encaissement et le non-paiement, dans un délai maximal de 60 jours à compter de l’échéance, des impôts et cotisations énumérés en annexe de la loi sont punis d’une peine d’emprisonnement de 1 an à 5 ans ou d’une amende. Le texte est entré en vigueur le 1er mars 2022.

Les seuils de couverture du préjudice ont été réécrits. Si le préjudice est intégralement couvert au cours de la poursuite pénale ou du jugement et qu’il ne dépasse pas 100 000 euros, l’amende peut être appliquée ; s’il est au plus de 50 000 euros et récupéré dans les mêmes conditions, l’amende s’applique.

Un registre des acquisitions de logements au taux de TVA de 5 % est apparu. La procédure d’organisation a été fixée par arrêté du président de l’ANAF, après consultation de l’Union nationale des notaires publics, dans les 10 jours suivant la publication. Jusqu’à sa mise en service, le taux réduit de TVA de 5 % pour les logements dont le prix se situe entre 450 000 et 700 000 lei, hors TVA, s’appliquait sur la base d’une déclaration sur l’honneur authentifiée par notaire et conservée chez le fournisseur.

Les salaires des agents publics sont restés au niveau de décembre 2021. Par dérogation à la loi-cadre n° 153/2017, en 2022 le montant brut des salaires de base, des soldes et des indemnités de fonction a été maintenu au niveau du mois de décembre 2021, dans la mesure où l’agent occupait le même poste et travaillait dans les mêmes conditions. Les indemnités des fonctions de dignité publique ont été gelées de la même manière.

Ni titres spéciaux de paiement ni aides au départ à la retraite en 2022. Les institutions publiques n’ont pas accordé de titres spéciaux de paiement, et les aides et indemnités versées au départ à la retraite, au retrait ou au passage en réserve n’ont pas été accordées. Le nombre maximal de postes financés sur fonds publics est resté plafonné.

Les cadeaux et les titres-cadeaux reçoivent un régime clarifié. L’article 76 alinéa (4) lettre a) du Code fiscal a été réécrit, avec l’énumération complète des aides et avantages non imposables, y compris la contre-valeur des services touristiques et de traitement pendant le congé.

Plusieurs échéances ont été reportées. L’application de l’article 8 de la loi sur l’éducation nationale n° 1/2011 a été reportée, l’application de l’article 210 du Code administratif a été suspendue jusqu’au 1er janvier 2023, et la distribution de miel d’abeilles dans les écoles a été suspendue pendant toute l’année 2022.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

La comparaison avec l’édition de décembre 2021 montre la différence avec le paquet de l’année suivante. En 2022, les salaires des agents publics n’ont pas augmenté du tout, ils ont été maintenus au niveau du mois de décembre 2021. La hausse de 10 % n’est venue qu’avec l’ordonnance pour 2023, et encore, plafonnée en valeur nominale.

La deuxième différence tient au fait que le paquet de 2021 contient bien plus de législation fiscale de fond qu’un texte ordinaire de fin d’année. RO e-Transport, le passage des titres spéciaux de paiement sur support électronique, la nouvelle infraction inscrite dans la loi sur l’évasion fiscale et le registre pour la TVA à 5 % ne sont pas des mesures annuelles, mais des changements permanents, introduits par un acte qui porte dans son intitulé les mots « prorogation de certains délais ».

La troisième observation porte sur les titres spéciaux de paiement. L’ordonnance les a interdits dans le secteur public pour 2022 et, dans le même temps, a réécrit la loi qui les régit pour l’ensemble des employeurs, en imposant une émission exclusivement électronique. Les deux mesures figurent dans le même acte, mais leurs destinataires sont totalement différents.

Avec la loi d’aujourd’hui, rien ne change. Les mesures limitées à l’année 2022 ont épuisé leurs effets, et les mesures permanentes fonctionnent depuis quatre ans. Ce qui change, c’est le statut de l’ordonnance, qui ne peut plus être rejetée ni modifiée dans la procédure d’approbation.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Met fin à l’incertitude juridique sur le fondement légal de RO e-Transport, un système sur lequel reposent aujourd’hui des contrôles et des sanctions.
  • Confirme définitivement le régime électronique des titres spéciaux de paiement, y compris l’interdiction de retirer des espèces depuis le support.
  • Consolide la base légale de l’infraction de retenue et de non-paiement des impôts, dans un domaine où toute discussion sur le fondement touche des dossiers pénaux.
  • Ne modifie rien, donc ne produit pas d’effets rétroactifs sur des situations déjà consommées.

Ce qui reste problématique

  • Quatre ans et sept mois entre l’ordonnance et son approbation, dans un acte qui contient une infraction nouvelle et un système national de surveillance.
  • Des mesures permanentes de droit fiscal et de droit pénal ont été introduites par un texte de fin d’année, aux côtés du gel des salaires et du report de certaines échéances.
  • Un paquet de plus de quarante articles ne peut être approuvé ou rejeté qu’en bloc, si bien que le vote ne dit rien sur chacune des mesures prise séparément.
  • L’infraction inscrite dans la loi sur l’évasion fiscale a donné lieu à des dossiers dès mars 2022, alors que l’acte qui la contient pouvait, en théorie, être rejeté par le Parlement.
  • Le passage obligatoire des titres spéciaux de paiement sur support électronique a transféré l’intégralité du coût d’émission à l’employeur, sans évaluation publique de l’impact.

Conseils pratiques

  1. Si vous travaillez avec des transports de biens, le fondement légal de RO e-Transport est l’article XXVIII de cette ordonnance. La procédure concrète se trouve toutefois dans l’arrêté du ministre des Finances pris pour son application, et non dans l’ordonnance.
  2. Pour les employeurs, la règle essentielle en matière de titres spéciaux de paiement est que le support électronique ne permet ni le retrait d’espèces ni la conversion en espèces, et que la valeur nominale ne peut être diminuée.
  3. Les coûts d’émission des titres spéciaux de paiement sont intégralement à la charge de l’employeur, tant la valeur nominale que le coût du support électronique.
  4. Si vous avez des obligations fiscales retenues à la source, retenez le délai de 60 jours à compter de l’échéance prévu à l’article 6^1 de la loi n° 241/2005. Le dépasser n’est plus seulement une question d’intérêts et de pénalités.
  5. Pour l’achat d’un logement au taux de TVA de 5 %, vérifiez la version en vigueur de l’article 291 du Code fiscal. Les seuils de 2021, entre 450 000 et 700 000 lei, ont été modifiés par la suite.
  6. Si vous vérifiez des droits salariaux de 2022 dans le secteur public, le point de référence est le niveau accordé pour le mois de décembre 2021, à condition qu’il s’agisse du même poste et des mêmes conditions de travail.
  7. Ne confondez pas cette ordonnance avec celle pour l’année 2023. Les mesures annuelles de chacune ne s’appliquent qu’à l’année pour laquelle elles ont été écrites.

Questions fréquentes

Que fait cette loi ?
Elle approuve, par un article unique, l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 130 du 17 décembre 2021 relative à certaines mesures fiscales et budgétaires, à la prorogation de certains délais ainsi qu’à la modification et au complètement de certains actes normatifs, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1202 du 18 décembre 2021, telle que modifiée et complétée par la suite.
Qu’est-ce que RO e-Transport ?
Le système national de surveillance des transports de biens sur le territoire national, mis à disposition par le Centre national d’information financière et administré par le ministère des Finances par l’intermédiaire de l’ANAF. Il a été institué par l’article XXVIII de cette ordonnance.
Depuis quand les titres-restaurant ne sont-ils plus émis sur papier ?
L’ordonnance a modifié la loi n° 165/2018 de sorte que les titres spéciaux de paiement soient émis exclusivement sur support électronique. Les coûts d’émission sont intégralement à la charge de l’employeur.
Quelle nouvelle infraction a-t-elle introduite ?
L’article 6^1 de la loi n° 241/2005 : la retenue et le non-paiement, ou l’encaissement et le non-paiement, dans un délai maximal de 60 jours à compter de la date d’échéance, des impôts et cotisations énumérés en annexe de la loi. La peine est un emprisonnement de 1 an à 5 ans ou une amende, et le texte est entré en vigueur le 1er mars 2022.
Les salaires des agents publics ont-ils augmenté en 2022 ?
Non. Le montant brut des salaires de base, des soldes de fonction et des indemnités de fonction a été maintenu au niveau accordé pour le mois de décembre 2021, dans la mesure où l’agent occupait le même poste et exerçait son activité dans les mêmes conditions.
Qu’était le registre pour la TVA à 5 % ?
Le registre des acquisitions de logements au taux réduit de TVA de 5 %, prévu à l’article 291 du Code fiscal. Jusqu’à sa mise en service, le taux réduit s’appliquait sur la base d’une déclaration sur l’honneur de l’acheteur, authentifiée par notaire et conservée chez le fournisseur.
Pourquoi n’a-t-elle été approuvée que maintenant ?
La Constitution ne prévoit aucun délai dans lequel le Parlement doit se prononcer sur une ordonnance d’urgence. Jusqu’à son approbation, l’ordonnance produit des effets, mais elle peut être rejetée ou modifiée.

Analyse de la rédaction

L’ordonnance approuvée ici n’est pas un paquet de fin d’année ordinaire. À côté des mesures annuelles prévisibles, le gel des salaires, l’interdiction des titres dans le secteur public, le plafonnement des postes, elle contient trois interventions à effet permanent : RO e-Transport, la numérisation obligatoire des titres spéciaux de paiement et une nouvelle infraction dans la loi sur l’évasion fiscale. Aucune n’a de rapport avec la prorogation de certains délais, les mots de l’intitulé.

Chacune des trois méritait un acte propre et un débat propre. Le système de surveillance des transports a changé la manière dont la marchandise circule en Roumanie et a engendré, les années suivantes, tout un régime de sanctions. L’infraction de l’article 6^1 a donné lieu à des dossiers pénaux à partir de mars 2022. Les deux ont fonctionné pendant quatre ans et demi sur le fondement d’un acte que le Parlement n’avait pas confirmé.

C’est là, au fond, le problème de toute la série de lois d’approbation publiées le même jour. Quand la confirmation arrive quatre ans plus tard, elle ne peut plus rien corriger ; elle ne peut que constater. Et la différence entre contrôler et constater est exactement la différence entre un Parlement qui décide et un Parlement qui ratifie.

Ce qui devrait changer

  • Un délai constitutionnel pour l’approbation des ordonnances d’urgence. D’autant plus nécessaire que l’acte contient des normes de droit pénal, où la stabilité du fondement légal n’est pas une question de forme.
  • L’interdiction d’introduire de nouvelles infractions par ordonnance d’urgence dans des paquets mixtes. Si l’urgence impose vraiment une norme pénale, celle-ci devrait circuler dans un acte distinct, identifiable.
  • La séparation des mesures permanentes et des mesures annuelles. RO e-Transport et le régime des titres spéciaux de paiement n’avaient rien à faire dans le même texte que le gel des salaires sur une seule année.
  • Une évaluation publique du coût de la numérisation des titres spéciaux de paiement. La mesure a transféré l’intégralité du coût d’émission à l’employeur, et son effet sur les petites entreprises n’a jamais été mesuré publiquement.
  • Des intitulés d’actes qui décrivent leur contenu. Un acte qui crée un système national de surveillance et une infraction ne devrait pas s’appeler « certaines mesures fiscales et budgétaires, prorogation de certains délais ».

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 574 du 13 juillet 2026 16 pages PDF, 101 KB l'acte commence à la page 5

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.