L’essentiel

  • Un syndicat a demandé à la Cour constitutionnelle de dire si la loi de finances pour 2021 pouvait annuler des augmentations de salaire déjà négociées par un avenant à la convention collective de travail. La Cour a refusé de répondre.
  • L’exception a été rejetée comme irrecevable : la question relève de l’interprétation et de l’application de la loi par le juge, non de la constitutionnalité.
  • La règle posée par l’art. 48 al. (3) de la loi de finances de l’État pour 2021 reste debout : les sociétés publiques en perte ou ayant des arriérés de paiement au 31 décembre 2020 ne pouvaient pas budgéter de hausses salariales en 2021.
Acte : Décision CCR n° 100/2026
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 700 du 24 août 2026
Rendue le : 5 février 2026

Une convention collective signée avant la loi de finances ne l’emporte pas sur la loi de finances, mais ce n’est pas la Cour constitutionnelle qui le dit : la réponse appartient à la juridiction saisie du procès. Par la décision n° 100 du 5 février 2026, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 700 du 24 août 2026, la Cour a rejeté comme irrecevable l’exception soulevée par le Syndicat des transporteurs de Bucarest dans un dossier pendant devant le Tribunal de Bucarest, VIIIe section, conflits de travail et assurances sociales. C’est la deuxième décision du même lot dans laquelle la Cour trace la frontière entre la question de constitutionnalité et celle de l’application de la loi, à côté de celle portant sur les voies de recours dans les litiges de pensions publiques.

Le texte contesté est l’art. 48 al. (3) de la loi de finances de l’État pour 2021 n° 15/2021, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 236 du 9 mars 2021. Il prévoit que les opérateurs économiques ayant enregistré des pertes ou des arriérés de paiement au 31 décembre 2020 ne peuvent pas inscrire dans leur budget de recettes et de dépenses pour 2021 de hausses des dépenses de nature salariale correspondant à leur reconstitution, dues à l’octroi d’augmentations de salaire ou à l’accroissement des effectifs en 2020.

La situation de départ était classique : une société dont une collectivité territoriale est l’actionnaire majoritaire avait signé, avant l’entrée en vigueur de la loi de finances, un avenant à la convention collective de travail accordant des augmentations de salaire. Le syndicat a soutenu que l’application de la loi de finances à cet avenant est rétroactive et qu’elle constitue une immixtion de l’autorité publique dans l’exécution d’une convention collective, interdite par l’art. 131 al. (2) de la loi sur le dialogue social n° 62/2011.

Les effets concrets

Le premier effet est que le texte reste intact. L’art. 48 al. (3) de la loi n° 15/2021 n’a pas été déclaré inconstitutionnel et continue de produire ses effets dans tous les litiges où il trouve à s’appliquer.

Le deuxième effet est un déplacement de compétence. La Cour a indiqué expressément que les points soulevés portent sur l’interprétation et l’application de la loi quant au rapport entre la loi et la convention collective de travail, et que cela relève de la compétence exclusive de la juridiction saisie. Autrement dit, la question reste ouverte, mais elle se pose ailleurs.

Le troisième effet tient aux limites du contrôle de constitutionnalité. Selon l’art. 2 al. (3) de la loi n° 47/1992, la Cour ne se prononce que sur la constitutionnalité des actes dont elle a été saisie, sans pouvoir modifier ni compléter les dispositions légales soumises au contrôle. La demande tendant à faire consacrer une interprétation extensive du texte n’entre pas dans cette compétence.

Le quatrième effet est jurisprudentiel. La Cour a renvoyé à la décision n° 253 du 27 avril 2023, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 708 du 2 août 2023, dans laquelle elle avait déjà établi que l’interprétation des textes de loi applicables à une situation concrète, aux fins d’une application correcte de la loi dans l’affaire soumise au juge, appartient à la juridiction et non à la Cour.

Le cinquième effet est pratique pour les dossiers en cours. Le Tribunal de Bucarest peut reprendre l’examen de l’affaire et doit décider lui-même si l’avenant produit ses effets, en appliquant les méthodes habituelles d’interprétation des normes juridiques.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Dans le texte de la loi, rien ne change. La loi de finances de l’État pour 2021 n’avait vocation à s’appliquer qu’à l’exercice budgétaire pour lequel elle avait été adoptée, mais la Cour a néanmoins accepté de l’examiner, parce que ses effets juridiques continuent de se produire après sa sortie de vigueur, conformément à la règle posée par la décision n° 766 du 15 juin 2011.

Ce qui change, c’est la position procédurale. Jusqu’ici, le syndicat pouvait espérer qu’une décision de la Cour tranche en faveur de la convention collective. Après le rejet pour irrecevabilité, le débat se tient exclusivement devant le juge du fond, sur le terrain du droit du travail.

Le deuxième changement porte sur l’argument tiré du rang de la loi. Le syndicat avait soutenu qu’une loi ordinaire, comme la loi de finances, ne peut pas déroger à une loi organique, comme la loi sur le dialogue social n° 62/2011. La Cour n’a pas examiné cet argument au fond, il reste donc disponible devant la juridiction, mais sans l’appui d’une décision constitutionnelle.

Le troisième changement est de contexte législatif. La loi n° 62/2011 a été abrogée, postérieurement à la saisine de la Cour, par l’art. 189 de la loi n° 367/2022 sur le dialogue social, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1.238 du 22 décembre 2022. L’interdiction faite aux autorités publiques de s’immiscer dans la négociation et l’exécution des conventions collectives figure désormais dans le nouveau cadre légal.

Ce qui ne change pas, c’est le droit à la négociation collective. La décision ne dit pas qu’une convention collective peut être ignorée, seulement que la question ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • La décision précise où se tient le débat : devant le juge du fond et non devant la Cour constitutionnelle, ce qui évite aux futurs requérants un détour inutile.
  • Elle débloque le dossier suspendu devant le Tribunal de Bucarest, qui peut reprendre l’examen au fond.
  • Elle rappelle, en renvoyant à sa propre jurisprudence, que l’interprétation de la loi dans une affaire concrète est l’affaire de la juridiction.
  • Elle ne restreint pas le droit du syndicat d’invoquer les mêmes arguments devant le juge du droit du travail.

Ce qui reste problématique

  • La question de fond, celle de savoir si la loi de finances peut priver d’effets un avenant signé auparavant, reste sans réponse uniforme à l’échelle nationale.
  • L’argument tiré du rapport entre une loi ordinaire et une loi organique n’a pas été examiné, alors qu’il touche à la hiérarchie des actes normatifs, une question typiquement constitutionnelle.
  • Les salariés restent dans une incertitude qui dure depuis 2021, et la solution peut varier d’une juridiction à l’autre.
  • La décision est publiée cinq ans après que l’exception a été soulevée, un intervalle pendant lequel la loi critiquée a déjà produit l’intégralité de ses effets.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez un procès sur ce sujet, déplacez l’argumentation sur le terrain du droit du travail. La Cour a dit que la question relève de l’interprétation et de l’application de la loi, le juge du fond peut donc la trancher.
  2. Ne soulevez pas une exception d’inconstitutionnalité en demandant une interprétation déterminée du texte. La Cour rejette comme irrecevables les demandes qui visent en réalité une interprétation extensive.
  3. Vérifiez si la société où vous travaillez enregistrait des pertes ou des arriérés de paiement au 31 décembre 2020. C’est la condition qui déclenchait l’interdiction de l’art. 48 al. (3).
  4. Si vous invoquez l’immixtion de l’autorité publique dans la convention collective, appuyez-vous sur le texte applicable aujourd’hui. La loi n° 62/2011 a été abrogée par la loi n° 367/2022 sur le dialogue social.
  5. Conservez l’avenant et la preuve de sa date de conclusion. Le moment de la signature, rapporté à la date d’entrée en vigueur de la loi de finances, est l’élément central du débat.
  6. Retenez qu’une loi de finances produit des effets même après la clôture de l’année pour laquelle elle a été adoptée, dès lors que les rapports juridiques nés sous son empire se poursuivent.

Questions fréquentes

Que prévoit le texte contesté ?
L’art. 48 al. (3) de la loi de finances de l’État pour 2021 n° 15/2021 prévoit que les opérateurs économiques ayant enregistré des pertes ou des arriérés de paiement au 31 décembre 2020 ne peuvent pas inscrire dans leur budget de recettes et de dépenses pour 2021 de hausses des dépenses de nature salariale dues à des augmentations de salaire ou à l’accroissement des effectifs en 2020.
Pourquoi l’exception a-t-elle été rejetée comme irrecevable ?
Parce que, de l’avis de la Cour, les critiques portent en réalité sur l’interprétation et l’application de la loi, plus précisément sur le rapport entre la loi et la convention collective de travail, questions qui relèvent de la compétence exclusive de la juridiction saisie.
Cela veut-il dire que le syndicat a perdu son procès ?
Non. La décision ne tranche pas le litige du travail, elle constate seulement que la question ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle. Le procès se poursuit devant le Tribunal de Bucarest.
Pourquoi la Cour a-t-elle examiné une loi de finances qui n’est plus en vigueur ?
Parce que, selon la décision n° 766 du 15 juin 2011, sont soumises au contrôle de constitutionnalité les dispositions dont les effets juridiques continuent de se produire après leur sortie de vigueur, et le texte trouvait à s’appliquer dans l’affaire pendante.
Qu’advient-il de l’interdiction de s’immiscer dans les conventions collectives ?
La règle figurait à l’art. 131 al. (2) de la loi sur le dialogue social n° 62/2011, abrogée par l’art. 189 de la loi n° 367/2022 sur le dialogue social. L’interdiction reste partie intégrante du cadre légal du dialogue social, dans sa rédaction actuelle.
La Cour peut-elle consacrer une interprétation déterminée d’un texte ?
Non. Selon l’art. 2 al. (3) de la loi n° 47/1992, la Cour ne se prononce que sur la constitutionnalité des actes dont elle a été saisie, sans pouvoir modifier ni compléter les dispositions légales soumises au contrôle.

Erreurs et incohérences dans le texte publié

  • Paragraphe 15 : le texte reproduit ne peut pas se lire seul. La Cour annonce que les dispositions critiquées « au următorul cuprins », sont ainsi rédigées, et cite intégralement l’art. 48 al. (3) de la loi n° 15/2021. Or les premiers mots de la citation sont « Operatorii economici prevăzuți la alin. (1) », les opérateurs économiques visés à l’al. (1), et cet al. (1) n’apparaît nulle part dans la décision. Celui qui ouvre le Journal officiel de la Roumanie n° 700 aux pages 10 à 12 n’a rien pour savoir à quelle catégorie d’opérateurs économiques s’applique l’interdiction, alors que c’est la seule norme soumise au contrôle. Dans une décision qui reproduit avec soin six éléments de jurisprudence, avec numéro, date et page, il manque précisément la définition du destinataire du texte analysé.
  • Paragraphes 4, 12 et 13 : la saisine a été faite par jugement, alors que la norme citée par la Cour elle-même exige une ordonnance. Le paragraphe 4 indique que la juridiction a saisi la Cour « prin Sentința civilă nr. 5.385 din 12 iulie 2021 », par le jugement civil n° 5.385 du 12 juillet 2021. Le paragraphe 12 cite l’art. 29 al. (4) de la loi n° 47/1992, selon lequel « sesizarea Curții Constituționale se dispune de către instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate, printr-o încheiere », la saisine de la Cour constitutionnelle est ordonnée par la juridiction devant laquelle l’exception d’inconstitutionnalité a été soulevée, au moyen d’une ordonnance. La Cour ne reproche qu’une seule chose à la juridiction, celle d’avoir ordonné la saisine dans les motifs et non dans le dispositif, et passe entièrement à côté du fait que l’acte utilisé n’est pas celui que la loi prévoit. Le paragraphe 13 déclare ensuite la saisine régulière, sans que la seconde irrégularité ait même été mentionnée.
  • Le paragraphe 15 annonce un contrôle que le dispositif n’exerce pas. Le texte dit que « Curtea urmează să exercite controlul de constituționalitate asupra acestor dispoziții legale », la Cour va exercer le contrôle de constitutionnalité sur ces dispositions légales. Le paragraphe 22 et le dispositif rejettent pourtant l’exception comme irrecevable, c’est-à-dire n’exercent aucun contrôle sur le texte. Les deux affirmations se contredisent à l’intérieur d’une même décision, et c’est la première qui reste dans l’œil du lecteur pressé, puisqu’elle précède immédiatement la citation de la norme.

Analyse de la rédaction

Le vrai problème derrière ce dossier n’est pas constitutionnel et, sur ce point, la Cour a raison. Un syndicat avait signé un avenant à la convention collective pour 2019-2021, accordant des augmentations, puis est venue la loi n° 15/2021, publiée le 9 mars 2021, qui interdisait aux sociétés publiques en perte ou ayant des arriérés de paiement au 31 décembre 2020 de budgéter ces hausses. Savoir qui paie la différence, ou si quelqu’un la paie, est une question de droit du travail et d’interprétation du rapport entre la loi et la convention. La Cour pouvait le dire en trois paragraphes. Il lui en a fallu vingt-trois et cinq ans.

C’est ce délai qui est le plus difficile à défendre. L’exception a été soulevée dans une demande d’ordonnance de référé, c’est-à-dire dans la procédure que le code de procédure civile a conçue précisément pour les cas urgents, où la mesure se prend à titre provisoire et vite. La saisine de la Cour est datée du 12 juillet 2021, la décision rendue le 5 février 2026, la publication faite le 24 août 2026. La loi de finances pour 2021 avait épuisé ses effets budgétaires des années avant que le dossier ne vienne à l’audience. Le référé est resté suspendu pendant tout ce temps pour une question dont la Cour a finalement constaté qu’elle ne lui appartenait pas.

La deuxième chose qui ressort de l’acte, c’est que la Cour a préféré l’irrecevabilité à une explication. L’auteur de l’exception avait avancé un argument qui n’est pas d’interprétation, mais de hiérarchie des normes : une loi ordinaire, la loi de finances, aurait dérogé à l’art. 131 al. (2) de la loi n° 62/2011, qui est une loi organique. Le paragraphe 17 range celui-là aussi parmi les questions « de interpretare și aplicare a legii », d’interprétation et d’application de la loi, en une seule phrase, sans dire pourquoi le rapport entre une loi ordinaire et une loi organique serait autre chose qu’une question de constitutionnalité. L’argument reste ainsi tranché par personne : la Cour dit qu’il n’est pas le sien, et le juge du fond ne peut pas déclarer une loi inconstitutionnelle.

Un dernier élément mérite d’être noté, parce qu’il dit quelque chose de la manière dont la chaîne fonctionne. La norme autour de laquelle tournait le débat, l’art. 131 al. (2) de la loi n° 62/2011, avait été abrogée par l’art. 189 de la loi n° 367/2022 dès décembre 2022, soit plus de trois ans avant que la décision ne soit rendue. La Cour la mentionne entre parenthèses, sans dire quel est le texte correspondant dans la loi nouvelle. Le Tribunal de Bucarest reprend maintenant le jugement avec, au dossier, un renvoi à une norme abrogée et sans indication de l’endroit où elle se trouve aujourd’hui.

Ce qui devrait changer

  • La reproduction du texte auquel il est renvoyé, et pas seulement du texte critiqué. Lorsque la norme soumise au contrôle définit son destinataire par renvoi à un autre alinéa, comme ici à l’al. (1) de l’art. 48, cet alinéa devrait être cité à côté. Cela coûte trois lignes et transforme la décision, d’un document qu’il faut lire avec la loi n° 15/2021 à côté, en un document qui se tient tout seul.
  • Un filtre de recevabilité appliqué à l’entrée, et non après cinq ans. Le motif du rejet, le fait qu’il soit demandé une interprétation de la loi et non un contrôle de constitutionnalité, se voyait déjà dans la motivation de l’exception, reproduite aux paragraphes 5 à 8. Si ce type d’exception était trié au stade du rapport, les dossiers au fond ne resteraient plus suspendus des années entières pour une réponse prévisible.
  • Le traitement distinct de l’argument de hiérarchie des normes. Soutenir qu’une loi ordinaire déroge à une loi organique doit être soit examiné au fond, soit rejeté avec une motivation propre. Emballé dans l’irrecevabilité avec les critiques d’application, cet argument reste un argument qu’aucune juridiction de Roumanie n’a compétence pour trancher.
  • L’indication de la norme en vigueur lorsque celle qui est critiquée a été abrogée. Le paragraphe 17 constate l’abrogation de la loi n° 62/2011 par la loi n° 367/2022 et s’arrête là. Un renvoi à l’article correspondant de la loi nouvelle épargnerait une recherche à chacune des juridictions qui citeront cette décision.
  • La suspension du jugement ne devrait pas fonctionner de la même manière en référé et dans un procès ordinaire. La procédure d’urgence perd son objet si elle s’arrête cinq ans. Une règle permettant au juge de statuer à titre provisoire puis de revenir après la décision de la Cour préserverait à la fois le contrôle de constitutionnalité et la raison d’être du référé.
  • La publication de la décision plus près du prononcé. Entre le 5 février et le 24 août 2026, plus de six mois se sont écoulés, pendant lesquels la solution était définitive sans produire d’effets, puisque l’art. 147 al. (4) de la Constitution les rattache à la publication. Un délai exprès, de l’ordre de 30 jours, fermerait une fenêtre pendant laquelle les dossiers suspendus le restent pour rien.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 700 du 24 août 2026 16 pages PDF, 114 KB l'acte commence à la page 10

Ouvrir le PDF officielTélécharger le PDF

La visionneuse ne s'affiche pas sur les petits écrans. Utilisez les boutons ci-dessus pour ouvrir ou télécharger le fichier.

Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.