La Cour constitutionnelle valide le plafonnement des salaires du secteur public en 2023 et 2024

Le plafonnement des hausses salariales des agents du secteur public en 2023 et en 2024 est constitutionnel. La Cour constitutionnelle a rejeté comme non fondée l’exception soulevée par la Ligue des syndicats de l’enseignement de Botoșani au nom de plusieurs de ses adhérents et a constaté que l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 168/2022, l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 115/2023 et l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 128/2023 sont constitutionnelles, tant pour les dispositions critiquées ponctuellement que dans leur intégralité. C’est la deuxième fois ces derniers mois que la Cour valide une mesure d’austérité contenue dans la même ordonnance de décembre 2022, après avoir déjà jugé que le report de la revalorisation du point de retraite est constitutionnel. La décision n° 57 du 22 janvier 2026 a été publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 613 du 27 juillet 2026.

L’enjeu porte sur l’un des plus anciens litiges entre les syndicats de l’enseignement et l’État. La loi-cadre n° 153/2017 prévoit, à son art. 12 al. (2), qu’à partir de l’année 2023 les salaires de base se calculent en multipliant les coefficients figurant dans ses annexes par le salaire minimum brut national garanti. L’application de ce mécanisme aurait signifié, pour de nombreuses fonctions enseignantes, des salaires sensiblement supérieurs à ceux effectivement versés. Le gouvernement y a dérogé par des ordonnances d’urgence successives, une pour chaque exercice budgétaire, et les enseignants ont réclamé la différence devant le juge.

Le dossier de la Cour a réuni un nombre inhabituel d’affaires. L’exception a été soulevée dans environ 60 dossiers du tribunal de Botoșani, première chambre civile, et la Cour les a tous joints au dossier n° 2.185D/2024, le premier enregistré. Le ministère public a demandé le rejet comme non fondée, le gouvernement a soutenu que l’exception était irrecevable, le tribunal de Botoșani a estimé que les dispositions étaient constitutionnelles, tandis que les présidents des deux chambres du Parlement et le Médiateur (Avocatul Poporului) n’ont transmis aucun point de vue.

Les effets concrets

Le premier effet est procédural et immédiat. La décision est définitive et généralement obligatoire dès sa publication : les juridictions saisies des quelque 60 dossiers de Botoșani, comme tout autre procès ayant un objet similaire dans le pays, sont liées par la conclusion de la Cour. L’argument selon lequel les plafonnements seraient inconstitutionnels ne peut plus être repris, et l’art. 29 al. (3) de la loi n° 47/1992 fait obstacle à ce que la même exception soit soulevée de nouveau.

Le deuxième effet concerne les montants. Restent debout, comme conformes à la Constitution, la hausse de 10 % du montant brut des salaires de base pour l’année 2023, calculée par rapport au niveau de décembre 2022 et plafonnée à la valeur nominale prévue pour 2022 dans les annexes de la loi-cadre n° 153/2017, ainsi que la règle selon laquelle le personnel nouvellement recruté ou promu, pour lequel il n’existe pas de fonction similaire rémunérée, perçoit le salaire fixé pour l’année 2022, augmenté de l’échelon d’ancienneté.

Le troisième effet porte sur l’année 2024 et sur le traitement distinct réservé à l’enseignement. La Cour a validé aussi bien la hausse générale de 5 % par rapport à décembre 2023 que l’exception appliquée au personnel de l’enseignement, dont les salaires de base ont augmenté de 20 % en moyenne, en deux tranches, à compter du 1er janvier et du 1er juin 2024, ces salaires devant ensuite être fixés directement, à partir du 1er janvier 2024, par l’annexe de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 128/2023.

Le quatrième effet est de principe et dépasse le cas d’espèce. La Cour a expressément retenu que la loi-cadre n° 153/2017 constitue bien la source des attentes légitimes en matière de rémunération du personnel rémunéré sur fonds publics, mais que le gouvernement dispose du droit et de l’obligation constitutionnelle d’intervenir dans la politique salariale de l’État lorsque surviennent des situations imprévisibles et insurmontables. Autrement dit, le calendrier de revalorisation inscrit dans une loi-cadre n’est pas une garantie qui lierait le législateur délégué.

Le cinquième effet relève de la technique juridique et servira dans les litiges à venir. Bien que les trois dispositions aient cessé de s’appliquer avant que les juridictions ne saisissent la Cour, celle-ci s’est prononcée sur elles dans la rédaction qui continue de produire des effets dans les affaires déjà engagées, sur le fondement de la décision n° 766 du 15 juin 2011. Une norme sortie de vigueur peut donc faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité tant que la solution d’un procès en cours en dépend.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit, rien ne change : la Cour confirme l’état existant, elle ne le modifie pas. Ce qui change, c’est la position procédurale des requérants, qui perdent le seul argument capable d’écarter les dispositions limitant leurs hausses salariales.

L’argument central du syndicat s’appuyait sur deux anciennes décisions d’admission. Par la décision n° 1.221 du 12 novembre 2008, la Cour avait constaté l’inconstitutionnalité de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 136/2008, et par la décision n° 842 du 2 juin 2009 elle avait constaté l’inconstitutionnalité partielle de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 151/2008. Les deux ordonnances avaient réduit les hausses salariales de l’enseignement fixées par l’ordonnance du gouvernement n° 15/2008 et approuvées par le Parlement au moyen de la loi n° 221/2008. La Cour avait alors jugé que le gouvernement ne peut adopter des ordonnances d’urgence dans le seul but de contrecarrer une mesure de politique législative que le Parlement venait d’assumer.

La distinction que la Cour opère aujourd’hui tient au contexte, non au contenu. En 2008, le gouvernement était intervenu la même année et très peu de temps après que le Parlement eut approuvé les hausses, contrecarrant ainsi une volonté législative fraîchement exprimée. En 2022 et en 2023, les mesures de limitation ont été arrêtées chaque année par le gouvernement au moyen d’actes normatifs propres et successifs, dans le prolongement de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 226/2020 et de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 130/2021, dont la Cour avait déjà examiné les justifications par la décision n° 388 du 17 septembre 2024.

Les justifications retenues dans les exposés des motifs sont chiffrées. Sans les mesures de l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 168/2022, dont la réduction des hausses salariales, le déficit du budget général consolidé aurait atteint 10,3 % du produit intérieur brut, avec un risque de durcissement des conditions de financement de l’État, alors même que la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 3 avril 2020 avait demandé à la Roumanie de corriger rigoureusement son déficit excessif. La Cour a considéré que ces circonstances présentent un caractère objectif et constituent des situations extraordinaires au sens de l’art. 115 al. (4) de la Constitution.

Les critiques fondées sur le droit de propriété ont été écartées au moyen d’une distinction tirée de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : autre chose est le droit de percevoir effectivement le salaire dû pour un travail déjà accompli, autre chose est le droit de continuer à percevoir, à l’avenir, un salaire d’un montant déterminé. La Cour a invoqué les arrêts rendus dans les affaires Vilho Eskelinen et autres c. Finlande, Kechko c. Ukraine, Wieczorek c. Pologne et Aizpurua Ortiz et autres c. Espagne, selon lesquels les États disposent d’une large marge d’appréciation pour fixer les sommes versées à leurs propres agents.

Enfin, la critique tirée de l’art. 53 de la Constitution, relatif à la restriction de l’exercice de certains droits, a été écartée pour un motif technique : ce texte vise la restriction opérée par la loi au sens strict, c’est-à-dire par un acte du Parlement. Le plafonnement des hausses salariales dans l’enseignement a eu une suite directe : l’interdiction de 2018 sur les primes et les chèques cadeaux a été confirmée elle aussi par la Cour. Aux ordonnances d’urgence s’applique l’art. 115 al. (6), et la Cour a constaté que celui-ci n’avait pas davantage été méconnu, dès lors que les critiques relatives au droit de propriété étaient non fondées.

Avantages et inconvénients

Conseils pratiques

Questions fréquentes