L’usage de documents inexacts ou incomplets pour des fonds européens reste une infraction : la Cour constitutionnelle rejette l’exception

Le bénéficiaire qui garde sciemment une information hors de son dossier de financement et reçoit l’argent précisément parce que cette information manquait risque entre 2 et 7 ans de prison, même si aucune pièce du dossier n’est falsifiée. La Cour constitutionnelle a confirmé cette règle par sa Décision n° 222 du 12 mars 2026, publiée le 9 septembre 2026 au Journal officiel de la Roumanie n° 766, par laquelle elle a rejeté comme non fondée la critique adressée à l’expression « documents ou déclarations faux, inexacts ou incomplets » figurant à l’art. 18¹ al. (1) de la loi n° 78/2000. C’est la deuxième critique de prévisibilité issue d’un dossier pénal de Galați que la Cour rejette en six jours, après celle publiée le 3 septembre 2026, par laquelle elle a établi que l’alcoolémie s’apprécie au moment de la conduite et non au moment du prélèvement.

L’exception a été soulevée par Ion Susanu, jugé par le tribunal départemental de Galați, section pénale, dans le dossier n° 1.567/113/2018, pour participation impropre à l’infraction prévue à l’art. 18¹ al. (1). La juridiction a saisi la Cour par son ordonnance du 16 juillet 2021, et à la Cour l’affaire a reçu le numéro 2.519D/2021. Le tribunal a donné son avis dans l’ordonnance : l’exception est non fondée, puisque la juridiction constitutionnelle s’était déjà prononcée sur les mêmes critiques, par sa Décision n° 479 du 12 juillet 2018.

Le texte que la décision reproduit, au paragraphe 10, est le suivant : « L’usage ou la présentation de mauvaise foi de documents ou de déclarations faux, inexacts ou incomplets, si le fait a pour résultat l’obtention indue de fonds provenant du budget général de l’Union européenne ou des budgets gérés par celle-ci ou pour son compte, est puni d’un emprisonnement de 2 à 7 ans et de l’interdiction de certains droits. » C’est la forme applicable aux faits du dossier de Galați, et non la forme en vigueur aujourd’hui, et la Cour le dit explicitement au paragraphe suivant : les alinéas (1) et (2) ont été réécrits par l’art. I pt. 1 de la loi n° 283/2020, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1.199 du 9 décembre 2020, sans que l’expression attaquée soit touchée.

Les deux formes ont paru au Journal officiel de la Roumanie en 2020. À compter du 12 décembre 2020, soit trois jours après la publication de la loi modificative, l’alinéa (1) se lit ainsi : « L’usage ou la présentation de documents ou de déclarations faux, inexacts ou incomplets, si le fait a pour résultat l’obtention indue ou la rétention indue de fonds ou d’actifs provenant du budget de l’Union européenne ou des budgets gérés par celle-ci ou pour son compte, est puni d’un emprisonnement de 2 à 7 ans et de l’interdiction de l’exercice de certains droits. » Trois choses ont changé : l’exigence expresse de la mauvaise foi a disparu, la « rétention indue » a été ajoutée à côté de l’obtention, et les « actifs » sont apparus à côté des fonds. L’expression que la Cour juge aujourd’hui, « documents ou déclarations faux, inexacts ou incomplets », est restée mot pour mot la même dans les deux formes.

Le texte n’exige de l’auteur aucune qualité particulière. L’infraction peut être commise par toute personne physique ou morale qui dépose ou utilise des documents dans une procédure de financement européen, depuis l’entreprise qui sollicite une aide d’État jusqu’à l’agriculteur qui remplit une demande unique de paiement. L’alinéa (2) du même article punit de la même peine de 2 à 7 ans d’emprisonnement l’omission de fournir, sciemment, les données exigées par la loi pour l’obtention ou la rétention des fonds. L’alinéa (3) relève les limites de moitié, soit un intervalle allant de 3 ans à 10 ans et 6 mois, si le fait a produit des conséquences particulièrement graves, seuil défini par l’art. 183 du Code pénal comme un préjudice matériel supérieur à 2 000 000 lei. La tentative est punissable, selon l’art. 18⁴ de la même loi, et l’art. 18⁵ atteint, d’un emprisonnement de 6 mois à 3 ans ou d’une amende, le directeur, l’administrateur ou la personne investie d’attributions de décision ou de contrôle qui, par négligence, manque à un devoir de service et rend ainsi possible le fait d’un subordonné.

La critique adressée au texte portait sur la qualité de la loi et se fondait sur l’art. 1 al. (5) de la Constitution. L’auteur de l’exception a soutenu que l’objet matériel de l’infraction est lui-même inexact, parce que le législateur emploie les mots « inexacts » et « incomplets » sans les définir nulle part, alors que l’élément matériel ressemble à celui du faux intellectuel prévu à l’art. 321 du Code pénal, auquel la norme ne renvoie pas. La conclusion demandée à la Cour : le législateur devrait dire clairement si l’obtention de fonds européens sur la base de documents falsifiés relève des règles du faux ou de ce texte spécial.

La Cour a répondu en reprenant intégralement les considérants de la Décision n° 101 du 10 mars 2022, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 650 du 30 juin 2022, paragraphes 18 à 20, qui disent exactement ce qui leur est attribué. De l’analyse de la norme, indique la Cour, le sens se dégage sans difficulté : les documents sont « erronés ou incorrects, ou bien il leur manque une ou plusieurs des parties qui composent un tout, présentant de manière dénaturée la situation de fait réelle ou existante ». Les notions ne sont pas définies parce qu’elles n’ont pas besoin de définition : une définition légale n’est donnée que lorsqu’un mot a plusieurs sens ou est employé autrement que dans le langage courant, or « inexact » et « incomplet » gardent ici leur sens commun, c’est-à-dire faux, erroné, incorrect. Un document inexact ou incomplet est, dit la Cour, celui qui n’exprime pas fidèlement la réalité, « sans pour autant s’élever au niveau d’un document faux ».

La partie utile pour quiconque dépose un dossier de financement vient juste après. Le caractère inexact ou incomplet consiste, selon les termes de la Cour, « soit dans leur ajustement afin de remplir les critères d’éligibilité, soit dans l’omission de certaines données ou informations susceptibles de disqualifier la personne concernée dans sa démarche d’obtention des fonds, à condition que tous ces ajustements ou omissions soient commis avec intention et conduisent à l’obtention de fonds ». Il s’agit donc de deux schémas de comportement, non d’une formule abstraite : le gonflement ou la mise en beauté d’un document afin qu’il franchisse un critère, et le silence sur une information qui aurait bloqué le financement. Les deux exigent l’intention, et sans argent effectivement obtenu le fait reste, tout au plus, une tentative.

Pour la zone grise qui subsiste, la Cour invoque un principe de technique législative repris de sa propre jurisprudence, les décisions n° 903 du 6 juillet 2010 et n° 743 du 2 juin 2011, et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : il est difficile d’écrire une loi d’une précision totale, et une certaine souplesse peut même être souhaitable, à condition de ne pas ruiner la prévisibilité. Dans Cantoni c. France, le paragraphe 29 dit qu’une infraction doit être clairement définie par la loi et que cette exigence est remplie lorsque la personne peut savoir, à partir du libellé du texte et, au besoin, de l’interprétation donnée par les juridictions, quels actes et quelles omissions engagent sa responsabilité pénale. Dans Rotaru c. Roumanie, le paragraphe 55 définit la prévisibilité comme une précision suffisante pour que chacun puisse, au besoin avec des conseils éclairés, régler sa conduite. Tous deux soutiennent ce qui leur est attribué.

La seconde critique, celle relative au rapport avec le faux intellectuel, a reçu une réponse de procédure et non de fond. La Cour a indiqué que cette allégation ne concerne pas la constitutionnalité du texte, mais la manière dont la juridiction du fond l’applique, et que, selon l’art. 2 al. (3) de la loi n° 47/1992, elle ne peut pas se prononcer sur l’interprétation et l’application de la loi. Comme argument de clôture, la Cour invoque la Décision n° 3 du 20 janvier 2020 de la Haute Cour de cassation et de justice, Formation pour la résolution de questions de droit en matière pénale, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 138 du 21 février 2020, par laquelle la juridiction suprême a établi que la falsification des écrits ne relève pas de l’essence de l’infraction prévue à l’art. 18¹, mais n’est que l’une des modalités alternatives par lesquelles la fraude peut être commise.

La décision a été prise à l’unanimité des voix, par une formation de huit juges présidée par Elena-Simina Tănăsescu, avec Andrei Grigoraș comme magistrat-assistant. Le quorum exigé par l’art. 51 al. (1) de la loi n° 47/1992 est de deux tiers du nombre des juges, soit six sur neuf, et il a donc été atteint. Aucune des quatre autorités auxquelles un point de vue avait été demandé, les présidents des deux chambres du Parlement, le gouvernement et l’Avocat du Peuple, n’a répondu.

Les effets concrets

La décision produit ses effets à compter de la publication, soit du 9 septembre 2026, selon l’art. 147 al. (4) de la Constitution, qui dispose que les décisions de la Cour constitutionnelle sont généralement obligatoires à compter de la date de la publication et n’ont d’effet que pour l’avenir. S’agissant d’un rejet, l’effet sur la loi est nul : l’art. 18¹ al. (1) s’applique désormais exactement comme il s’appliquait le 8 septembre, et aucun dossier en cours ne change du fait de cette publication.

Ce qui change, c’est la position procédurale de ceux qui voudraient reprendre la même critique. Le dispositif constate la conformité de l’expression à la Constitution « au regard des critiques formulées », si bien que la formule ne bloque pas juridiquement une exception nouvelle, fondée sur un autre texte constitutionnel. Une exception qui répéterait en revanche l’argument du défaut de prévisibilité des mots « inexacts » et « incomplets » se heurte à une jurisprudence constante, dont la Cour a dit, au paragraphe 16, qu’aucun élément nouveau n’est intervenu de nature à la faire évoluer.

Pour un bénéficiaire de fonds, la décision a valeur de repère pratique précisément par la définition qu’elle consolide. Un document n’a pas besoin d’être falsifié pour engager la responsabilité pénale. Il suffit qu’il n’exprime pas fidèlement la réalité et que l’ajustement ou l’omission soit intentionnel et conduise à l’obtention de l’argent. Le devis gonflé pour franchir un plafond, l’attestation qui omet un litige en cours, la déclaration sur l’honneur qui passe sous silence une société liée sont exactement les schémas décrits par la Cour.

Les peines restent celles de la loi et méritent d’être relues comme ordre de grandeur. L’intervalle de base est de 2 à 7 ans d’emprisonnement, plus l’interdiction de l’exercice de certains droits. Au-delà du seuil de 2 000 000 lei de préjudice, l’art. 18¹ al. (3) majore les limites spéciales de moitié, ce qui donne un intervalle allant de 3 ans à 10 ans et 6 mois. À cela peut s’ajouter une seconde infraction : par sa Décision n° 3/2020, la Haute Cour a établi que l’usage d’écrits sous seing privé falsifiés, par la personne même qui a contribué à leur falsification, entraîne un concours réel entre l’infraction prévue à l’art. 18¹ al. (1) et le faux en écritures sous seing privé prévu à l’art. 322 al. (1) du Code pénal.

Un effet qui ne se voit pas dans la décision concerne le procès de Galați. Le fait de soulever l’exception n’a pas suspendu le jugement, parce que l’alinéa qui prévoyait la suspension, l’art. 29 al. (5) de la loi n° 47/1992, a été abrogé par l’art. I pt. 3 de la loi n° 177/2010, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 672 du 4 octobre 2010. Les 1 700 jours écoulés jusqu’au prononcé n’ont donc pas bloqué le dossier pénal, mais ils ont laissé le prévenu près de cinq ans sans réponse à un moyen de défense que la juridiction du fond avait transmis plus haut.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit, rien. Une décision de rejet ne modifie pas le texte et n’y ajoute rien. Seul change le poids jurisprudentiel de la solution, et cela se mesure au mieux à la longueur de la série de décisions qui la précède.

La série se lit dans les décisions de la Cour elles-mêmes : au paragraphe 17 de la Décision n° 101/2022, la Cour énumère les rejets antérieurs sur le même texte et sur des critiques semblables : la Décision n° 897 du 17 décembre 2015, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 228 du 28 mars 2016, la Décision n° 479 du 12 juillet 2018, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 841 du 3 octobre 2018, la Décision n° 748 du 20 octobre 2020, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 68 du 21 janvier 2021, et la Décision n° 481 du 13 juillet 2021, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 1.095 du 17 novembre 2021. En y ajoutant la Décision n° 101/2022 et la décision d’aujourd’hui, le texte est passé six fois par le contrôle de constitutionnalité et a tenu à chaque fois. Le procureur a invoqué en outre, à l’audience, la Décision n° 85 du 25 février 2025.

Le changement intervenu depuis la date des faits ne vient pas de la Cour, mais du Parlement. La loi n° 283/2020, adoptée pour transposer la directive (UE) 2017/1.371 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, a réécrit les alinéas (1) et (2) et a élargi l’incrimination dans deux directions. La première : ce n’est plus seulement l’obtention de l’argent qui compte, mais aussi sa rétention indue, c’est-à-dire la situation de celui qui conserve un financement auquel il n’avait plus droit. La seconde : à côté des fonds entrent désormais les actifs. En revanche, l’exigence expresse de la mauvaise foi est sortie du texte, ce qui ne signifie pas que le fait puisse se commettre par inattention, puisque la définition même que la Cour maintient exige que les ajustements et les omissions soient commis avec intention.

Il faut dire aussi ce qui n’a pas changé depuis plus de vingt ans. L’article 18¹ est entré dans la loi n° 78/2000 par la loi n° 161/2003, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 279 du 21 avril 2003, et la forme actuelle de la section a été donnée par la loi n° 187/2012, applicable depuis le 1er février 2014. Les mots « inexacts ou incomplets » ont traversé intacts toutes ces modifications.

Avantages et inconvénients

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Questions fréquentes

Erreurs et incohérences dans le texte publié

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