Les droits de timbre du contentieux administratif échappent au contrôle constitutionnel parce que celui qui les a attaqués n’a pas dit pourquoi

Celui qui attaque une loi devant la Cour constitutionnelle doit dire concrètement pourquoi il la juge inconstitutionnelle, et non se contenter d’aligner des articles de la Constitution. C’est la leçon pratique de la Décision n° 757 du 11 décembre 2025, publiée mardi au Journal officiel de la Roumanie, par laquelle la Cour a rejeté comme irrecevable la contestation des droits de timbre judiciaires du contentieux administratif. La décision provient du même Journal officiel de la Roumanie que la procédure des prestations pour les personnes adultes handicapées, mais, à la différence de celle-ci, elle ne change rien en droit : elle ne fait que confirmer une règle de procédure constitutionnelle.

Le texte attaqué était l’article 16 de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 80/2013 relative aux droits de timbre judiciaires, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 392 du 29 juin 2013. Il fixe le coût d’une action en justice contre une autorité publique : 50 lei pour la demande d’annulation de l’acte administratif, pour la reconnaissance du droit revendiqué ou pour la délivrance d’un certificat ou d’une attestation, et 10 % de la valeur réclamée, sans dépasser 300 lei, pour les demandes qui tendent aussi à la réparation des préjudices causés par l’acte administratif.

L’auteur de l’exception, le requérant Dan Băzăvan, l’a soulevée dans un dossier pendant devant la Cour d’appel de Bucarest, VIIIe chambre du contentieux administratif et fiscal, dans une affaire qui avait précisément pour objet la demande de réexamen du droit de timbre judiciaire. Il soutenait que l’article 16 restreint le libre accès à la justice, qu’il est rédigé de manière ambiguë et qu’il crée les conditions d’une application non uniforme par les tribunaux.

Les droits de timbre sont étroitement liés à l’aide juridictionnelle, le mécanisme par lequel l’État couvre ces sommes pour ceux qui n’ont pas de revenus suffisants, et la CCR a récemment validé les plafonds de revenus de 300 et 600 lei à partir desquels elle est accordée.

Les effets concrets

Les droits de timbre restent exactement ce qu’ils étaient. Le rejet comme irrecevable signifie que le texte n’a pas été examiné au fond, donc qu’il n’a été ni validé, ni invalidé. L’article 16 de l’ordonnance d’urgence du Gouvernement n° 80/2013 continue de s’appliquer dans sa version de 2013, non touchée par les modifications apportées ensuite à l’ordonnance. Celui qui assigne une mairie, une préfecture ou un ministère paie toujours 50 lei pour l’annulation et au plus 300 lei lorsqu’il demande également des dommages et intérêts.

La règle des trois éléments. La partie réellement utile de la décision est le considérant du paragraphe 14, où la Cour reprend une construction établie par la Décision n° 1.313 du 4 octobre 2011. Toute exception d’inconstitutionnalité doit comporter le texte contesté, le texte constitutionnel prétendument violé et la motivation du rapport de contrariété entre les deux. Les deux premiers peuvent être déterminés de manière absolue. Le troisième, la motivation, est subjectif, et la Cour précise qu’il ne se mesure pas quantitativement : ce n’est pas le nombre de pages qui compte, mais le fait de pouvoir raisonnablement en dégager une critique.

Là où le raisonnement s’est rompu. Dans ce dossier, l’auteur a invoqué les articles 1, 15 alinéa (1), 16, 21, 41, 42, 43, 44, 47 et 135 alinéa (2) lettre f) de la Constitution, ainsi que les articles 7, 8 et 25 point 1 de la Déclaration universelle des droits de l’homme. La Cour a constaté qu’il s’agit de textes trop généraux et que leur simple énumération ne saurait être regardée comme une véritable critique d’inconstitutionnalité. Elle avait formulé la même conclusion dans la Décision n° 602 du 21 novembre 2023, au paragraphe 15.

Pourquoi la Cour ne peut pas compléter elle-même la motivation. Si elle analysait au fond une exception motivée de façon elliptique, la juridiction de contrôle constitutionnel se substituerait à l’auteur dans la formulation des critiques. Cela équivaudrait à un contrôle d’office, que l’article 29 alinéa (4) de la loi n° 47/1992 interdit. La Cour invoque aussi l’article 10 alinéa (2) de la même loi, selon lequel les saisines doivent être motivées.

Un manquement de la juridiction qui a saisi la Cour. Le paragraphe 7 de la décision consigne sèchement que, bien que la loi l’y oblige, la Cour d’appel de Bucarest n’a pas exprimé son opinion sur l’exception, contrairement à l’article 29 alinéa (4) de la loi n° 47/1992. L’opinion de la juridiction est l’une des rares pièces qui auraient pu aider la Cour à identifier une critique là où l’auteur n’en avait pas formulé. Elle a manqué. Les présidents des deux Chambres du Parlement et l’Avocat du Peuple n’ont pas davantage transmis de points de vue. Le seul point de vue reçu a été celui du Gouvernement, qui a lui aussi demandé le rejet comme irrecevable.

Combien de temps cela a duré. L’exception a été soulevée par la décision de renvoi du 15 avril 2021. La Cour a rendu sa décision le 11 décembre 2025 et l’a publiée au Journal officiel de la Roumanie le 28 juillet 2026. Plus de cinq ans se sont écoulés entre la saisine et la publication, pour une solution qui n’a pas touché au fond.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit, rien. La décision ne modifie aucun texte, ne suspend aucune disposition et n’oblige pas le législateur à intervenir. Son effet se limite au dossier dans lequel l’exception a été soulevée : l’examen de la demande de réexamen du droit de timbre se poursuit devant la Cour d’appel de Bucarest sans que l’article 16 ait été discuté au fond.

Ce qui change, c’est la position jurisprudentielle dont disposent ceux qui voudront attaquer à l’avenir le même texte. Un rejet comme irrecevable pour défaut de motivation ne bloque pas une nouvelle exception ayant le même objet. À la différence du rejet comme non fondé, qui constate la constitutionnalité du texte, ou du rejet comme devenu irrecevable, qui intervient lorsque le texte a déjà été déclaré inconstitutionnel, cette solution laisse la question de fond entièrement ouverte. Un autre justiciable peut soulever demain la même exception, à condition de la motiver.

Pour les avocats et pour les justiciables qui se représentent eux-mêmes, la décision fonctionne comme un rappel de ce qu’est une motivation suffisante. Ce n’est pas le volume qui compte, mais le lien explicite entre le texte attaqué et la norme constitutionnelle invoquée. L’énumération d’une série d’articles, si longue soit-elle, ne tient pas lieu de ce lien.

Avantages et inconvénients

Conseils pratiques

Questions fréquentes