L’ordonnance qui arrêtait les procès de salaires et de retraites des agents publics a été déclarée inconstitutionnelle dans son ensemble

La Cour constitutionnelle a invalidé l’ordonnance qui obligeait toute juridiction à s’arrêter dans son jugement et à demander à la Haute Cour de cassation et de justice une solution de principe chaque fois qu’elle rencontrait une question de droit dans un procès portant sur les salaires, les retraites ou les prestations d’assurances sociales du personnel payé sur fonds publics. Le mécanisme ressemblait à celui du Code de procédure civile, à cette différence près que là la question reste à l’appréciation du juge et que la juridiction suprême peut la rejeter comme irrecevable, ce qu’elle a fait dans un dossier de rémunération où elle a montré que la juridiction qui pose la question ne peut pas transférer vers le haut l’identification de sa propre question de droit. L’ordonnance avait transformé la faculté en obligation, et la suspension de facultative en automatique.

Le texte invalidé compte quatre articles. L’art. 1 fixe le domaine : les procès portant sur l’établissement ou le paiement des droits salariaux du personnel payé sur fonds publics, y compris ceux relatifs à l’émission ou à l’annulation des actes administratifs pris à l’égard de ce personnel et ceux concernant ses rapports de travail et de service, puis les procès portant sur les retraites, leur actualisation, leur recalcul et leur révision, ainsi que sur d’autres prestations d’assurances sociales. L’al. (3) ajoute une formule très large : l’ordonnance s’applique quels que soient la nature et l’objet des procès, la qualité des parties et la juridiction compétente. L’art. 2 contient le mécanisme proprement dit, l’art. 3 l’étend aux procès déjà engagés à la date de l’entrée en vigueur, et l’art. 4 renvoie, pour le reste, au Code de procédure civile.

Le mécanisme de l’art. 2 fonctionnait en chaîne. La formation de première instance ou de voie de recours, constatant que le règlement du fond dépend de l’éclaircissement d’une question de droit et que la Haute Cour ne s’est pas prononcée sur elle, demandait à la juridiction suprême une décision préalable. L’ordonnance de saisine était transmise par courrier électronique à toutes les autres juridictions compétentes dans des procès du même type, et leurs présidents en informaient les juges des sections correspondantes. Les affaires similaires pendantes devant les juridictions étaient suspendues jusqu’à la décision préalable, les saisines ayant le même objet étaient jointes, et la Haute Cour disposait de 60 jours au plus pour juger, de 15 jours pour motiver et de 5 jours pour publier.

L’exception est venue des juridictions, non des parties. Trois sections du tribunal de Bucarest, la huitième section des conflits du travail et des assurances sociales, la cinquième section civile et la troisième section civile, l’ont soulevée d’office dans dix dossiers, par des ordonnances de saisine rendues entre le 5 juillet et le 30 octobre 2024. À la Cour constitutionnelle, les dix affaires ont reçu des numéros de dossier allant de 2.695D/2024 à 3.519D/2024 et elles ont été jugées ensemble.

Les critiques ont été de deux sortes. Les critiques extrinsèques portaient sur le mode d’adoption : ni le préambule ni l’exposé des motifs ne montrent une situation extraordinaire, préexistante, quantifiable et objective, alors que la pratique judiciaire non unitaire relève du fonctionnement normal du système judiciaire et peut se corriger par le recours dans l’intérêt de la loi et par la décision préalable, tous deux déjà réglementés. L’impact sur le budget général consolidé, invoqué comme urgence, a été affirmé sans aucun chiffre, bien que les jugements de première instance en matière de travail et de retraites soient exécutoires par provision depuis l’entrée en vigueur du Code du travail et du Code de procédure civile, de sorte que la pression budgétaire n’était pas un élément nouveau en 2024.

Les critiques intrinsèques étaient plus nombreuses et plus lourdes. Les juridictions ont reproché au domaine d’application de ne pas se fermer, l’al. (1) de l’art. 1 couvrant aussi les rapports de travail et de service, donc également les licenciements, tandis que l’al. (3) dit que l’ordonnance s’applique quels que soient la nature et l’objet des procès, après que les alinéas précédents avaient déjà établi cette nature et cet objet. Elles ont encore reproché que l’ordonnance déroge à l’art. 519 du Code de procédure civile sans employer la formule « prin derogare de la », c’est-à-dire par dérogation à, exigée par l’art. 63 de la loi n° 24/2000 ; qu’elle ne dit pas expressément si l’affaire dans laquelle la saisine est faite est elle aussi suspendue ; que l’art. 3 l’applique aux procès en cours, bien que l’art. 4 renvoie à un code qui prévoit exactement le contraire ; que des règles spéciales pour les seuls agents payés sur fonds publics sont discriminatoires par rapport aux autres litiges ; et que le fait d’obliger le juge à poser la question, quelle que soit la difficulté du problème, porte atteinte à l’indépendance de la justice.

Le Gouvernement a demandé le rejet de l’exception. Il a soutenu que le phénomène de pratique non unitaire était généralisé et persistant, que le mécanisme est spécial et dérogatoire, mais intelligible lorsqu’on le lit avec le droit commun, et que le personnel payé sur fonds publics se trouve dans une situation juridique différente de celle des salariés du secteur privé, par le caractère légal des rapports de travail et par la source budgétaire des droits. Les présidents des deux Chambres du Parlement et l’Avocat du Peuple n’ont communiqué aucun point de vue.

La Cour a répondu sur un seul chef et elle a dit, au paragraphe 69, pourquoi elle n’analyse pas les autres. Elle a retenu que la motivation de l’urgence est formelle, car ni la création d’une procédure d’unification de la pratique, ni l’impact budgétaire des jugements ne constituent des situations extraordinaires, ce qui viole l’art. 115 al. (4) de la Constitution. Elle est ensuite allée plus loin : la superposition avec les mécanismes du Code de procédure civile alourdit et peut même bloquer l’activité de la Haute Cour et affecte le rôle des juridictions, en violation de l’art. 115 al. (6), qui interdit de toucher au régime des institutions fondamentales de l’État par la voie des ordonnances d’urgence. Le vice tenant à l’adoption, il atteint l’acte tout entier, de sorte que les autres critiques restent sans objet.

Les effets concrets

Le premier effet tient au calendrier et il porte deux dates, non une. Selon l’art. 147 al. (4) de la Constitution, la décision est généralement obligatoire à compter de la publication, donc du 25 septembre 2026. Selon l’al. (1) du même article, les dispositions d’une ordonnance en vigueur constatées inconstitutionnelles sont suspendues de plein droit pendant 45 jours et cessent de produire des effets juridiques à l’expiration de ce délai, si le Parlement ou le Gouvernement ne les mettent pas en accord avec la Constitution. Le délai vient à échéance le 9 novembre 2026. En pratique, l’ordonnance a cessé de s’appliquer à compter du 25 septembre 2026, et ce qui se passe le 9 novembre ne concerne que la forme sous laquelle elle restera écrite dans le recueil de législation.

Le deuxième effet, ce sont les gens dont les dossiers étaient à l’arrêt qui le ressentent. Toutes les affaires suspendues sur le fondement de l’art. 2 al. (3) restent sans fondement de suspension, et les juridictions retrouvent, selon les mots de la Cour, leur plénitude de compétence. Celui qui avait un procès pour des différences de salaire, pour une prime, pour le recalcul de sa retraite ou pour une autre prestation d’assurances sociales peut demander la réinscription de l’affaire au rôle.

Le troisième effet concerne la Haute Cour. Au paragraphe 70, la Cour constitutionnelle a écrit que les saisines pendantes devant la juridiction suprême en application de cette ordonnance doivent être renvoyées par voie administrative aux juridictions qui les ont formées, en vue de la reprise du jugement. C’est une instruction d’exécution rare dans une décision de la Cour, et elle explique pourquoi les dossiers n’attendent pas une décision préalable qui ne sera plus rendue.

Le quatrième effet porte sur le juge. À compter du 25 septembre 2026, dans un procès de rémunération ou de retraite du personnel payé sur fonds publics, on revient à la règle générale : la saisine de la Haute Cour redevient facultative, seule la formation saisie en dernier ressort peut y procéder, la question de droit doit être nouvelle et difficile, et la suspension des affaires similaires reste à l’appréciation de la juridiction. Le juge qui estime pouvoir trancher seul le problème le tranche seul.

Le cinquième effet se voit dans la manière de légiférer, non dans les dossiers. Dans le même raisonnement, la Cour a rattaché la condition de la situation extraordinaire à l’interdiction de toucher au régime des institutions fondamentales par ordonnance d’urgence. Toute intervention future sur les compétences des juridictions ou de la juridiction suprême, même procédurale et d’objectif déclaré technique, dispose désormais d’un précédent qui dit que le chemin de l’ordonnance d’urgence n’est pas ouvert.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Jusqu’au 25 septembre 2026, il existait deux régimes parallèles pour la même question adressée à la Haute Cour. Le régime général de l’art. 519 du Code de procédure civile : seule la formation saisie en dernier ressort interroge, seulement si la question de droit est nouvelle, seulement si le règlement du fond dépend de son éclaircissement et seulement si la juridiction estime que c’est nécessaire, la suspension des affaires similaires étant facultative. Le régime spécial de l’ordonnance, applicable aux litiges des agents payés sur fonds publics : toute formation interroge, de première instance ou de voie de recours, sans la condition de nouveauté, chaque fois que la Haute Cour ne s’est pas déjà prononcée, et la suspension est obligatoire. À compter du 25 septembre 2026, seul le premier subsiste.

Le deuxième changement porte sur celui qui décide si la question mérite d’être posée. Cette appréciation avait été retirée des mains du juge de l’affaire : si la Haute Cour n’avait pas statué et qu’aucun recours dans l’intérêt de la loi n’était pendant, la saisine s’imposait. La décision qualifie le mécanisme d’« hybride », précisément parce qu’il empruntait la forme de la décision préalable tout en lui retirant son filtre de recevabilité. Le retour à l’art. 519 ramène ce filtre, et la juridiction suprême retrouve la possibilité de rejeter la saisine comme irrecevable.

Le troisième changement porte sur la durée du procès. La juridiction suprême disposait de 60 jours au plus à compter de sa saisine, de 15 jours pour motiver et de 5 jours pour publier, donc de 80 jours au plus par saisine, mais les affaires similaires de tout le pays restaient à l’arrêt pendant tout ce temps. Sans ce régime, il n’existe plus aucune suspension automatique en la matière, et les procès avancent à leur rythme habituel.

Le quatrième changement tient au lieu d’où peut venir une règle nouvelle. La Cour n’a pas dit qu’un mécanisme d’unification de la pratique dans les litiges de rémunération serait, en lui-même, contraire à la Constitution. Elle a dit qu’il ne pouvait pas être adopté par ordonnance d’urgence. La même solution, votée comme loi par le Parlement, arriverait à un contrôle de constitutionnalité où seraient discutées les critiques intrinsèques que la décision d’aujourd’hui a laissées de côté.

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