Les classes plus petites et le service de 18 heures arrivent au Parlement, mais les bourses et la prime d’installation tombent devant la Cour constitutionnelle

Le projet de loi par lequel 153 532 citoyens réclament le retour des classes plus petites et du service d’enseignement de 18 heures peut être débattu au Parlement, mais sans aucune des dispositions qui auraient signifié de l’argent en plus. La Cour constitutionnelle a jugé le 15 juillet 2026, à l’unanimité des voix, que l’initiative législative citoyenne portant sur les lois de l’éducation remplit les conditions prévues par l’article 74 de la Constitution, à l’exception de onze points qui réglementent des normes à caractère fiscal. L’arrêt n’a été publié que le 10 septembre 2026, 57 jours après le prononcé, et entre ces deux dates le Parlement a lui-même légiféré sur l’un des thèmes de l’initiative, le plafond de décharge des directeurs d’école.

L’acte n’est pas une décision d’inconstitutionnalité ordinaire, et la différence compte. La Cour rend des décisions lorsqu’elle vérifie si une loi ou une ordonnance respecte la Constitution. Elle rend des arrêts dans un petit nombre d’attributions de vérification, parmi lesquelles la validation de l’élection du Président, la constatation des circonstances justifiant l’intérim de la fonction de Président et, en vertu de l’article 146 lettre j) de la Constitution, la vérification du respect des conditions de l’exercice de l’initiative législative par les citoyens. Ici, la Cour ne juge pas si le projet est bon ou mauvais. Elle juge si les citoyens ont le droit de le déposer.

Ce qu’elle vérifie, exactement, tient en trois points, dont le fondement est l’article 48 de la loi n° 47/1992 et l’article 7 de la loi n° 189/1999. Premièrement : si la proposition a été publiée comme la loi l’exige et si les listes de signatures ont été confirmées par les maires ou par les fonctionnaires qu’ils ont habilités. Deuxièmement : si au moins 100 000 signatures de citoyens disposant du droit de vote ont été réunies et si elles proviennent d’au moins un quart des départements du pays, avec un minimum de 5 000 signatures dans chaque département et dans la municipalité de Bucarest. Troisièmement : si l’objet de la proposition n’entre pas dans les domaines interdits par l’article 74 alinéa (2) de la Constitution, à savoir les questions fiscales, celles à caractère international, l’amnistie et la grâce. La Cour a dit explicitement, au paragraphe 11, que l’opportunité de l’initiative ne la regarde pas : celle-ci reste l’affaire du Parlement.

Qui est à l’origine de la démarche se voit dans l’acte : un comité d’initiative de onze personnes, constitué par déclaration authentifiée le 19 novembre 2025, où figurent les dirigeants des fédérations syndicales de l’enseignement. La cible déclarée dans l’exposé des motifs est la loi n° 141/2025 relative à certaines mesures fiscales et budgétaires, en vigueur depuis le 28 juillet 2025, qui a augmenté le service d’enseignement de deux heures, relevé les effectifs d’élèves par classe, réduit le tarif du paiement à l’heure et restreint les bourses des étudiants. L’initiative demande, en substance, le retour des textes à leur forme antérieure à cette loi.

L’arithmétique des signatures montre à quel point une telle démarche est filtrée. Les listes déposées comptaient 185 568 signatures. Les autorités publiques en ont attesté 162 195, de sorte que 23 373 ne portaient aucune attestation, soit 12,6 % du total. Parmi celles attestées, la Cour en a trouvé 153 532 légalement attestées, elle en a donc retiré 8 663 de plus, soit 5,3 % de celles confirmées par les mairies. En tout, 32 036 signatures, 17,3 % de celles réunies, n’ont pas été prises en compte. Ce qui reste dépasse le seuil constitutionnel de 100 000 de 53 532 signatures, soit de 53,5 %.

Les motifs des rejets sont énumérés au paragraphe 14 et ce sont des vices des mairies, non des signataires : des attestations faites en milieu rural par quelqu’un d’autre que le maire, dans les départements de Dâmbovița, Dolj, Gorj ou Neamț ; des attestations faites en milieu urbain par une autre personne que le maire, sans indication de l’acte d’habilitation, dans les départements de Dâmbovița et de Vrancea ; l’absence de tampon, dans douze départements donnés en exemple, d’Argeș et Bacău jusqu’à Vâlcea et Vrancea ; des listes communiquées en copie et non en original, dans les départements d’Argeș, Caraș-Severin, Constanța, Vaslui et Vrancea. À l’inverse, la Cour n’a pas considéré comme un vice l’absence de la date de l’attestation, qui concernait 3 856 soutiens, ni l’absence d’une formule expresse d’attestation, dès lors que la liste portait la signature et le tampon de l’autorité.

La condition de répartition territoriale est passée de justesse. Les initiateurs ont déposé des documents dont il ressortait que 15 départements auraient chacun réuni au moins 5 000 signatures attestées. Après la vérification de la légalité des attestations, il en est resté 12 : la municipalité de Bucarest, Bihor, Cluj, Harghita, Hunedoara, Iași, Ilfov, Mureș, Satu Mare, Sălaj, Sibiu et Teleorman. Trois sont tombés. Covasna est passé de 5 317 signatures déclarées à 4 587 légalement attestées, soit 413 sous le seuil. Maramureș est passé de 5 113 à 4 992, il a donc manqué le seuil de 8 signatures. Dolj a perdu le plus : sur 6 386 signatures attestées, il en est resté 2 822 légalement attestées, donc 55,8 % se sont envolées.

Les effets concrets

L’arrêt est définitif et généralement obligatoire et produit ses effets depuis le 10 septembre 2026, date de la publication. L’article 11 alinéa (3) de la loi n° 47/1992 dispose que les arrêts de la Cour sont publiés au Journal officiel de la Roumanie et qu’ils sont généralement obligatoires, n’ayant d’effet que pour l’avenir. Il n’existe aucune voie de recours.

Le premier effet est procédural. L’article 7 alinéa (5) de la loi n° 189/1999 rattache le début de la procédure parlementaire à la date à laquelle la Chambre reçoit l’arrêt, non à la date de sa publication. La Chambre des députés, où la proposition a été enregistrée le 25 juin 2026 et qui a saisi la Cour, peut donc engager le débat. Du projet, seule la partie validée entre en débat : les onze points déclarés inconstitutionnels ne peuvent pas être adoptés par cette voie et ne peuvent pas non plus être réintroduits par voie d’amendements à cette proposition.

Le deuxième effet porte sur le contenu et il est utile de le lire point par point, car les titres de presse ne le couvrent pas. Huit unités du projet passent au Parlement. L’article I points 1, 2 et 3 réécrit les effectifs d’élèves par classe et les règles de constitution des formations d’étude. L’article I point 7 retire de la fiche de poste la réduction actuelle de deux heures des activités hors enseignement. L’article I point 8 introduit, sur demande, la réduction de deux heures du service d’enseignement pour les enseignants ayant plus de 25 ans d’enseignement et le grade didactique I, sans diminution de salaire. L’article II point 1 réécrit le contenu des subventions de doctorat. L’article II point 6 abaisse le service d’enseignement universitaire maximal de 18 à 16 heures conventionnelles par semaine. L’article III met fin, à compter du 1er septembre 2026, à la dérogation par laquelle le service d’enseignement du préuniversitaire a été augmenté.

Onze unités tombent. L’article I points 4 et 5 modifiait le mode de calcul du tarif du paiement à l’heure et ajoutait une majoration de 10 % pour ceux qui assurent également la gestion de classe. L’article I point 6 portait la prime d’installation des titulaires affectés dans des zones défavorisées ou isolées d’un salaire minimum brut national à 3 salaires de base de l’enseignant. L’article II points 2, 3, 4 et 5 concernait les bourses : le montant des bourses de la licence d’enseignement à double spécialisation et du master d’enseignement rapporté au salaire net d’un enseignant débutant au lieu du salaire minimum net, le rétablissement de la bourse d’excellence olympique internationale, supprimée en juillet 2025, et l’attribution des bourses des Roumains de partout sur toute l’année civile, y compris pendant les vacances d’été. L’article II point 7 aurait apporté, à partir de l’année universitaire 2026-2027, les deux salaires dus au départ à la retraite au personnel enseignant et de recherche des universités publiques. L’article IV demandait l’abrogation de trois textes de la loi n° 141/2025 et la modification d’un quatrième. L’article V modifiait la base de calcul des chèques-vacances du personnel de l’enseignement. L’article VI demandait le versement en une seule tranche, jusqu’au 30 juin 2026, des sommes de nature salariale établies par des décisions de justice.

Le troisième effet n’apparaît pas dans l’arrêt, mais se voit en le plaçant à côté des lois que l’initiative veut modifier. L’article 10 alinéa (2) de la loi n° 198/2023 prévoit que toute modification ou tout complètement de cette loi entre en vigueur à compter du premier jour de l’année scolaire suivant celle au cours de laquelle la modification a été adoptée par la loi. L’article 260 alinéa (16) de la loi n° 199/2023 dit la même chose pour l’année universitaire. Si le Parlement adopte au cours de l’année scolaire 2026-2027 la partie validée de l’article I, les classes plus petites ne peuvent pas s’appliquer avant le premier jour de l’année scolaire 2027-2028, et le service universitaire de 16 heures conventionnelles ne peut pas s’appliquer avant le premier jour de l’année universitaire 2027-2028. La règle peut être contournée, et la loi n° 141/2025 elle-même ainsi que l’ordonnance d’urgence du gouvernement n° 1/2026 y ont dérogé, mais le contournement doit être écrit dans la loi d’adoption. S’il ne l’est pas, le report s’applique.

Le quatrième effet, ce sont les futurs comités d’initiative qui le ressentiront, non les signataires de celle-ci. La Cour a établi, aux paragraphes 22 à 26, ce qu’elle entend par « questions fiscales », et l’interprétation est large. Non seulement les taxes et les impôts, mais aussi « les éléments qui ont un impact majeur sur le budget de l’État et qui ne visent pas la conception future de sa formation, mais sont appelés à s’appliquer à l’intérieur de l’exécution budgétaire en cours, comme, par exemple, l’octroi de primes ou de sommes forfaitaires provenant du budget de l’État ». Le motif, dit la Cour, est que les citoyens n’ont pas de vue d’ensemble sur les recettes et les dépenses budgétaires, et qu’une augmentation majeure des dépenses publiques exige nécessairement une augmentation de la fiscalité.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

Jusqu’à cet arrêt, l’article 74 alinéa (2) de la Constitution interdisait aux initiatives citoyennes « les questions fiscales », sans dire lesquelles. La Cour reconnaît ouvertement, au paragraphe 22, que le texte « renvoie de manière générique », sans délimiter, et qu’elle a dû partir de la définition du fisc dans le dictionnaire de l’Académie pour savoir ce que cela signifie. La conclusion du paragraphe 26 est qu’il appartient à la Cour d’établir, au cas par cas, quels aspects fiscaux sont interdits. Autrement dit, la frontière se déplace du texte vers la jurisprudence.

Sur le fond, le changement de régime est le suivant. Auparavant, un comité d’initiative pouvait supposer qu’il lui était interdit de proposer des taxes et des impôts. Désormais, il sait qu’il lui est également interdit de proposer une dépense qui pèse sur le budget de l’année en cours, même si cette dépense s’appelle bourse, prime d’installation ou chèque-vacances. Ce qui reste permis, du moins après ce précédent, c’est la part d’organisation : combien d’élèves siègent dans une classe, combien d’heures un enseignant assure, ce qui figure dans la fiche de poste. C’est-à-dire exactement la part qui ne se traduit pas immédiatement en lei versés par le budget.

L’argent versé aux élèves reste donc entre les mains du Gouvernement : en septembre 2026, la décision du Gouvernement n° 738/2026 a laissé les bourses à 450 et 300 lei, en les sortant du délai qui expirait avec l’année scolaire.

Le deuxième changement à retenir est la démonstration en miroir de la Cour. La réduction du service d’enseignement dans le préuniversitaire, l’article III, n’est pas fiscale, bien qu’elle augmente le nombre de postes financés. La réduction du service universitaire de 18 à 16 heures conventionnelles, l’article II point 6, n’est pas fiscale non plus, pour la même raison. Mais les bourses, la prime d’installation et les deux salaires au départ à la retraite sont fiscales. La ligne de partage tracée par la Cour n’est pas « cela coûte ou cela ne coûte pas », mais « s’agit-il d’une somme versée directement à une personne ou d’une règle d’organisation qui a, entre autres, un coût ».

Quant aux lois que l’initiative veut modifier, la comparaison montre l’ampleur du changement. Pour les effectifs d’élèves, la forme actuelle de l’article 23 de la loi n° 198/2023 est celle écrite par la loi n° 141/2025 : en moyenne 18 élèves et 24 au maximum dans le primaire, 20 et 28 au maximum au collège, 23 et 30 au maximum au lycée, 26 et 32 au maximum dans le postsecondaire, 17 et 22 au maximum dans le groupe préscolaire. L’initiative demande 16 et 22 au maximum dans le primaire, 18 et 26 au maximum au collège, 22 et 26 au maximum au lycée, 22 et 28 au maximum dans le postsecondaire, 15 et 20 au maximum dans le préscolaire. La baisse la plus forte concerne le lycée et le postsecondaire, quatre élèves dans chaque cas.

Le plafond réel est toutefois autre que le chiffre du tableau, et cela se voit seulement en plaçant l’alinéa (1) à côté de l’alinéa (6). Aujourd’hui, la direction départementale de l’enseignement peut approuver un dépassement du maximum de quatre élèves au plus, de sorte qu’une classe de lycée peut légalement atteindre 34 élèves. L’initiative conserve le plafond de quatre, mais exige l’approbation du ministère pour tout dépassement supérieur à deux. Avec un maximum abaissé à 26, la classe de lycée ne pourrait plus dépasser 30. La différence se voit donc en deux endroits : quatre élèves sur le chiffre du tableau et quatre sur le plafond effectif.

Un texte qui n’apparaît dans aucun titre compte tout autant, l’alinéa (1¹) du même article 23, introduit par la loi n° 141/2025. Il impose que, pour chaque niveau, filière et profil, les formations d’étude dépassent la valeur moyenne de l’alinéa (1), avec une seule exception par établissement en vertu de l’alinéa (1²). C’est ce mécanisme qui produit les regroupements de classes, non le maximum. L’initiative l’abroge, à l’article I point 2, et ce point est passé.

Pour le service d’enseignement, la situation actuelle ne vient pas de l’article 207 de la loi n° 198/2023, qui prévoit toujours 18 heures, mais de l’article LVIII de la loi n° 141/2025, une dérogation à durée limitée : de l’année scolaire 2025-2026 au début de l’année scolaire 2029-2030, le service est de 20 heures au collège, au lycée et dans le postsecondaire, de 18 heures au lieu de 14 pour les enseignants du grade I qui assurent du mentorat et de 26 heures au lieu de 24 pour l’instruction pratique. L’article III de l’initiative n’abroge pas la dérogation, il y met fin, en disposant qu’à compter du 1er septembre 2026 l’article 207 alinéa (4) s’applique de nouveau. L’effet pratique serait de raccourcir la dérogation de trois années scolaires.

Pour la réduction de deux heures liée à l’ancienneté, ce que demande l’initiative n’est pas un ajout, c’est un déplacement. Aujourd’hui, l’article 207 alinéa (3) permet la réduction de deux heures par semaine du temps consacré aux activités hors enseignement, pour les enseignants ayant plus de 25 ans d’ancienneté et le grade didactique I, mais aussi pour ceux qui ont fait la preuve d’une performance éducationnelle, dans les conditions d’une méthodologie approuvée par arrêté du ministre. L’initiative supprime ce texte, à l’article I point 7, et met à sa place, au point 8, une réduction de deux heures du service d’enseignement, à la demande de l’enseignant, sans méthodologie et sans diminution de salaire. La catégorie de la « performance éducationnelle » disparaît de la liste des bénéficiaires.

Pour les subventions de doctorat, l’article II point 1, celui qui est passé, va dans le sens contraire du reste de l’initiative. La forme actuelle de l’article 63 alinéa (5) de la loi n° 199/2023, telle qu’écrite par la loi n° 141/2025, contient une deuxième phrase : les bourses individuelles des doctorants financés sur le budget, en formation à temps plein, sont accordées pendant toute la durée de l’année civile. Le texte proposé par l’initiative conserve la première phrase et laisse la seconde de côté. Adopté tel qu’il est rédigé, le point retirerait de la loi la garantie que la bourse de doctorat est versée aussi pendant les mois sans cours.

Avantages et inconvénients

Conseils pratiques

Questions fréquentes

Analyse de la rédaction