L’essentiel

  • Les amendes infligées pendant l’état d’alerte pour non-respect des mesures anti-COVID restent valables : les trois textes de la loi n° 55/2020 qui les prévoient sont conformes à la Constitution.
  • La critique tirée de la discrimination des personnes non vaccinées a été rejetée par un argument simple : le mot vaccin ne figure dans aucun des textes attaqués.
  • La décision du Gouvernement qui prolongeait l’état d’alerte ne peut pas être attaquée devant la Cour constitutionnelle, parce que les décisions du Gouvernement ne figurent pas dans la liste de l’art. 146 lettre d) de la Constitution.
Acte : Décision CCR n° 700/2025
Publié : Journal officiel de la Roumanie (Monitorul Oficial) n° 567 du 10 juillet 2026
Prononcée : 4 décembre 2025

Une personne verbalisée pendant l’état d’alerte a demandé à la Cour constitutionnelle d’annuler le fondement de l’amende et la décision du Gouvernement qui avait imposé la mesure, et la Cour a rejeté les deux demandes, l’une comme non fondée et l’autre comme irrecevable. La décision n° 700 du 4 décembre 2025, publiée au Journal officiel de la Roumanie n° 567 du 10 juillet 2026, confirme que l’art. 65 lettre m), l’art. 66 lettre a) et l’art. 69 al. (1) de la loi n° 55/2020 sont conformes à la Constitution. C’est la troisième fois au cours du même été que la Cour clôt une contestation née d’un recours contre une amende contraventionnelle, après celle dans laquelle un conducteur a demandé l’annulation de son amende parce que la loi ne précise pas quelle formation doit suivre l’agent verbalisateur.

Les trois textes attaqués couvrent toute la chaîne d’une amende : l’art. 65 établit quels faits constituent des contraventions, l’art. 66 en fixe le montant et l’art. 69 al. (1) règle la manière dont l’amende est acquittée. La lettre m) de l’art. 65 vise le non-respect des mesures de restriction ou d’interdiction de la circulation des personnes et des véhicules, prévues à l’art. 5 al. (3) lettre b) de la même loi.

L’exception a été soulevée par un contrevenant devant le tribunal de première instance du secteur 3 de Bucarest, qui a saisi la Cour par ordonnance du 9 mars 2022. L’auteur soutenait que la loi n° 55/2020 contourne les conditions strictes de restriction des droits posées par l’art. 53 de la Constitution, qu’elle laisse le Gouvernement légiférer en matière de droits fondamentaux et que les mesures opéraient une discrimination entre personnes vaccinées et non vaccinées, sans fondement scientifique.

Les effets concrets

Le premier effet est que les amendes tiennent. Les textes qui les prévoient sont déclarés conformes à la Constitution au regard des critiques formulées, de sorte que les recours contre une amende contraventionnelle fondés sur ces arguments perdent leur appui.

Le deuxième effet porte sur ce qui peut être attaqué et ce qui ne le peut pas. La Cour a rejeté comme irrecevable la critique adressée à l’art. 2 de l’annexe n° 3 à la décision du Gouvernement n° 1.090/2021, en invoquant la décision n° 259 du 15 mai 2025 : l’exception d’inconstitutionnalité ayant pour objet des catégories d’actes autres que celles limitativement énumérées à l’art. 146 lettre d) de la Constitution et à l’art. 29 al. (1) de la loi n° 47/1992 est irrecevable, et les décisions du Gouvernement ne figurent pas dans cette énumération.

Le troisième effet tient au rapport entre la loi et la décision du Gouvernement. La Cour a repris les considérants de la décision n° 78 du 3 mars 2022 et a montré que, depuis la décision n° 457 du 25 juin 2020, les décisions instituant l’état d’alerte ne sont plus soumises à l’approbation du Parlement, et que la prérogative du Gouvernement de les adopter relève de l’art. 108 al. (2) de la Constitution. Les mesures étant consacrées au niveau de la loi, on ne saurait retenir ni une atteinte à la séparation des pouvoirs, ni une violation de l’art. 53 de la Constitution.

Le quatrième effet relève de la technique argumentative. La Cour a rejeté la critique de discrimination sans entrer dans le débat scientifique proposé par l’auteur. Elle a constaté, au paragraphe 21, que la simple lecture des trois textes montre que ni le mot vaccin, ni aucun autre de la même famille n’y figure, de sorte qu’un traitement différencié fondé sur ce critère ne peut pas se poser.

Ce qui change par rapport à la situation antérieure

En droit, rien. La décision confirme une ligne déjà constituée, bâtie sur la décision n° 36 et la décision n° 40, toutes deux du 27 janvier 2022, et sur la décision n° 78 du 3 mars 2022.

Ce qui s’est éclairci, c’est la raison pour laquelle les textes ont été jugés suffisamment clairs. La Cour a retenu que l’art. 5 de la loi n° 55/2020 forme un tableau exhaustif des mesures susceptibles d’être prises, et que l’art. 5 al. (3) lettre b) vise expressément la restriction ou l’interdiction de la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et, le cas échéant, pendant les plages horaires fixées. Le fait que leur application exige des actes administratifs normatifs secondaires ne signifie pas que les faits contraventionnels seraient établis par l’administration.

La limite jusqu’où va l’exigence de précision de la loi s’est également clarifiée. La Cour a invoqué la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, dont l’arrêt du 15 novembre 1996 dans l’affaire Cantoni contre la France, paragraphe 31, selon lequel le contenu des lois ne peut pas atteindre une précision absolue et le recours à des catégories générales plutôt qu’à des listes exhaustives est une technique de réglementation courante.

Une limitation plus ancienne du même article reste elle aussi inchangée. La Cour observe, au paragraphe 14, que, par la décision n° 457 du 25 juin 2020, avaient déjà été déclarés inconstitutionnels l’art. 4 al. (3) et (4), l’art. 65 lettres s) et ș) ainsi que l’art. 66 lettres a), b) et c) en ce qui concerne les renvois à l’art. 65 lettres s), ș) et t). La lettre m), celle en cause ici, n’a pas été touchée par cette décision.

Avantages et inconvénients

Ce que cela améliore

  • Elle clôt, à l’unanimité, une série de recours contre des amendes contraventionnelles fondés sur les trois mêmes arguments.
  • Elle dit clairement où se conteste une décision du Gouvernement : non pas devant la Cour constitutionnelle, mais par la voie du contentieux administratif.
  • Elle rejette la critique de discrimination par un argument que chacun peut vérifier, par la simple lecture des textes, et non par un débat scientifique.
  • Elle explique pourquoi une loi peut employer des formulations générales sans devenir imprévisible, en renvoyant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Ce qui reste problématique

  • L’argument tiré du mot vaccin répond à la forme de la critique, non à son fond : une mesure peut produire des effets différents selon les catégories sans que le critère soit nommé dans le texte de sanction.
  • Le paragraphe 15 énumère parmi les fondements invoqués l’art. 1 al. (3) de la Constitution, mais l’examen, au paragraphe 17, répond à l’art. 1 al. (5).
  • L’observation du paragraphe 14 sur l’inconstitutionnalité partielle de l’art. 66 lettre a) reste sans conclusion dans le reste de la décision.
  • Entre la saisine de la Cour et la publication de la décision, 1 584 jours se sont écoulés, dans une affaire portant sur une amende contraventionnelle.

Conseils pratiques

  1. Si vous avez encore un recours pendant contre une amende contraventionnelle fondé sur l’inconstitutionnalité de la loi n° 55/2020, vérifiez si la juridiction a suspendu l’affaire. Depuis la publication, le motif de la suspension disparaît.
  2. N’attaquez pas une décision du Gouvernement devant la Cour constitutionnelle. L’énumération de l’art. 146 lettre d) de la Constitution est limitative et les décisions du Gouvernement n’y figurent pas.
  3. Si vous visez malgré tout une décision du Gouvernement, la voie est l’action en contentieux administratif, avec les délais et les conditions propres à cette procédure.
  4. Vérifiez quelle lettre de l’art. 65 a été retenue contre vous dans le procès-verbal. La décision n° 457/2020 a écarté les lettres s) et ș), mais non la lettre m), qui est celle relative à la restriction de la circulation.
  5. Si vous invoquez une discrimination, montrez comment elle opère, et pas seulement qu’elle existe. La Cour a rejeté la critique parce que les textes de sanction ne contenaient pas le critère invoqué.

Questions fréquentes

Quels textes la Cour a-t-elle examinés ?
L’art. 65 lettre m), l’art. 66 lettre a) et l’art. 69 al. (1) de la loi n° 55/2020, c’est-à-dire le fait contraventionnel, le montant de l’amende et son mode de paiement, ainsi que l’art. 2 de l’annexe n° 3 à la décision du Gouvernement n° 1.090/2021.
Pourquoi la critique adressée à la décision du Gouvernement a-t-elle été rejetée ?
Comme irrecevable. La Cour constitutionnelle ne peut contrôler que les catégories d’actes énumérées à l’art. 146 lettre d) de la Constitution, et les décisions du Gouvernement n’y figurent pas.
Mon amende de la période de l’état d’alerte peut-elle encore être annulée ?
Pas sur le fondement de l’inconstitutionnalité de ces trois textes. D’autres motifs, tenant au fait retenu ou à la procédure de constatation, restent jugés par la juridiction.
La Cour a-t-elle dit quelque chose sur la vaccination ?
Elle a seulement constaté que ni le mot vaccin, ni aucun autre de la même famille ne figure dans les textes critiqués, de sorte que le critère invoqué ne pouvait pas produire une discrimination par ces textes.
La loi permettait-elle au Gouvernement de restreindre des droits ?
Selon la Cour, les mesures étaient consacrées au niveau de la loi et les décisions du Gouvernement les mettaient en application, ce qui relève de l’art. 108 al. (2) de la Constitution.
La décision a-t-elle été prise à l’unanimité ?
Oui, à l’unanimité des voix, selon le paragraphe 23.
À partir de quand produit-elle ses effets ?
À partir de la publication au Journal officiel de la Roumanie n° 567 du 10 juillet 2026. La décision est définitive et généralement obligatoire.

Analyse de la rédaction

L’argument le plus efficace de la décision est aussi le plus court. Au paragraphe 21, la Cour ne discute ni de l’efficacité des vaccins, ni d’études, ni de proportionnalité. Elle constate que le mot vaccin ne figure pas dans les trois textes attaqués et que, par conséquent, le critère invoqué ne peut pas produire une différence de traitement par ces textes. C’est un mouvement correct sur le plan procédural : l’objet du contrôle est constitué par les textes indiqués, non par l’ensemble de la politique sanitaire. C’est en même temps une réponse qui laisse la question de fond intacte, car une mesure peut produire des effets différents selon les catégories de personnes sans que la norme de sanction nomme jamais le critère.

La deuxième observation porte sur un décalage entre ce qui a été invoqué et ce à quoi il a été répondu. Le paragraphe 15 énumère les fondements constitutionnels de la critique : l’art. 1 al. (3) sur l’État de droit, l’art. 16 sur l’égalité en droits, l’art. 25 sur la liberté de circulation et l’art. 53 sur la restriction de l’exercice de certains droits. Le paragraphe 17 commence pourtant par « En ce qui concerne la prétendue violation des dispositions de l’art. 1 al. (5) et de l’art. 25 de la Constitution », c’est-à-dire par un alinéa qui ne figure pas dans l’énumération. L’alinéa (5) de l’art. 1, celui relatif au respect de la Constitution et des lois, est en effet le fondement sur lequel s’apprécie habituellement la qualité de la loi, et les paragraphes 18 et 19 discutent précisément la clarté et la prévisibilité des normes. La Cour a donc corrigé la qualification de la critique, mais sans dire qu’elle le faisait. C’est la deuxième décision de la même édition du Journal officiel de la Roumanie dans laquelle la liste des fondements invoqués et celle des fondements examinés ne coïncident pas.

La troisième observation part d’un paragraphe qui reste en suspens. Au paragraphe 14, la Cour signale que, par la décision n° 457 du 25 juin 2020, l’art. 66 lettre a) avait déjà été déclaré inconstitutionnel, mais uniquement en ce qui concerne les renvois à l’art. 65 lettres s), ș) et t). L’observation est introduite par la formule « En ce qui concerne les dispositions de l’art. 66 lettre a) », puis elle ne revient nulle part. Il reste au lecteur à déduire seul que, la lettre critiquée ici étant la lettre m), le constat de 2020 ne touche pas l’affaire. La conclusion est correcte, mais elle n’apparaît pas écrite.

Enfin, le calendrier, qui dans ce dossier dit quelque chose des proportions. Le tribunal de première instance du secteur 3 de Bucarest a saisi la Cour par ordonnance du 9 mars 2022, quelques jours après la fin de l’état d’alerte. La décision a été prononcée le 4 décembre 2025 et publiée le 10 juillet 2026, soit 218 jours après le prononcé. De la saisine à la publication, 1 584 jours se sont écoulés, c’est-à-dire plus de quatre ans et trois mois, pour un recours contre une amende contraventionnelle.

Ce qui devrait changer

  • La requalification du fondement invoqué devrait être dite explicitement. Si la juridiction de renvoi indique l’art. 1 al. (3) et que la Cour statue sur l’art. 1 al. (5), une seule phrase marquant le changement épargnerait aux juridictions du fond une comparaison qu’elles doivent faire seules.
  • L’observation du paragraphe 14 devrait se refermer sur une conclusion. Telle qu’elle est rédigée, elle ouvre une question sur l’étendue d’une inconstitutionnalité antérieure et ne dit pas pourquoi celle-ci ne s’applique pas en l’espèce.
  • L’argument lexical du paragraphe 21 mériterait d’être doublé d’un argument de fond. L’absence d’un mot dans le texte répond à la manière dont la critique a été formulée, non à l’hypothèse dans laquelle une mesure produit des effets différents sans nommer le critère.
  • Les affaires nées de recours contre des amendes contraventionnelles auraient besoin d’un parcours plus court. Quatre ans et trois mois pour le contrôle de constitutionnalité d’une amende transforment la suspension du procès en une sanction à part entière.

Texte original de l’acte normatif

Le texte ci-dessous est reproduit en roumain, la forme officielle de publication.

Le texte intégral, tel que publié au Journal officiel de la Roumanie

Journal officiel de la Roumanie n° 567 du 10 juillet 2026 16 pages PDF, 111 KB l'acte commence à la page 10

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Cet article a un caractère purement informatif et ne constitue pas un conseil juridique. Pour des situations concrètes, consultez un avocat ou un conseiller fiscal agréé.